Promover la seguridad de tenencia de las mujeres

• El objetivo general de los legisladores tiene que ser la promoción de la igualdad y la seguridad de tenencia de la tierra y la vivienda de las mujeres y las viudas. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señala, en su Observación general 4, que la tenencia “adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas”. Más concretamente, la FAO define la tenencia de la tierra como “un conjunto de derechos que, sobre ésta, posee una persona o una organización. La seguridad de estos derechos no se limita a la propiedad privada; abarca varias formas como arriendo de la tierra pública o derecho del usuario a la propiedad comunal”. Por tanto, la legislación y las políticas aplicadas deben promover la seguridad de tenencia de las mujeres y las viudas en tanto que enfoque de mayor amplitud a los derechos subyacentes de acceso a la tierra y la vivienda, propiedad, uso, arriendo y demás formas de tenencia. Garantizar la seguridad de tenencia de las mujeres y las viudas les permitirá tomar decisiones sobre la mejor forma de utilizar la tierra para aprovechar sus recursos y hacer una inversión sostenible a largo plazo, utilizar la tierra de manera más eficiente y tener más oportunidades económicas.

• La seguridad de tenencia debe incluir: medidas exigibles de protección contra los desalojos y las restricciones arbitrarias del derecho a la tierra; posibilidad de interponer recursos; duración razonable de derechos apropiados al uso al que se destina la tierra y las necesidades sociales del usuario, y capacidad legal para legar, arrendar u otorgar la tierra de manera temporal o a largo plazo . Véase: UN-HABITAT, Derechos Seguros al Suelo para Todos, 2008. La tenencia adopta múltiples formas distintas, desde el dominio absoluto, que otorga al propietario derechos plenos, hasta los sistemas de tenencia informales, como la ocupación.

Las mujeres como beneficiarias directas

• Las políticas del gobierno deben reconocer a las mujeres como beneficiarias directas de la tierra, sin tener en cuenta su estado civil. La legislación debe conceder a las mujeres el derecho, en igualdad de condiciones con los hombres, a ser beneficiarias directas tanto por medio de asignaciones estatales, como de matrimonio y régimen económico matrimonial, de herencia o de compra. Los legisladores deben garantizar que las leyes reconocen el derecho de las mujeres a administrar bienes y firmar contratos. CEDAW, artículo 15.2.

Reformas graduales y progresivas

• Los legisladores deben comprender que la seguridad de tenencia puede no requerir la titularidad automática y que, de hecho, la titularidad individual puede no ser la mejor forma de proteger a las mujeres. En algunas situaciones, la titularidad individual, en vez de propiedad común, pública o comunal, puede reducir el derecho que tenga ya la mujer al uso de la tierra si no se aplican medidas de protección adicionales. La titularidad de tierras no registradas puede anular otros derechos de las mujeres sobre los bienes, hacer aumentar el precio del suelo y generar onerosas reclamaciones. Véase: UN-HABITAT, Guía para Legisladores sobre los Derechos de la Mujer a Suelo, Propiedad y Vivienda en todo el Mundo, 2007. Por ejemplo, en Gambia, un proyecto de riego cedió el control de las tierras comunales a los hombres cabeza de familia. Esta medida privó a las mujeres de su derecho, por usufructo de las tierras, a cultivar sus alimentos en estas tierras comunales, con lo que dejaron de realizar sus labores agrícolas para ayudar a los hombres con sus cultivos. Véase: Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI), Enfoques prometedores para abordar las necesidades de las campesinas pobres (en inglés), 2008. Un enfoque más acertado habría sido dar prioridad a la asignación de tierras a quienes han trabajado éstas productivamente, que suelen ser las mujeres.

• UN-HABITAT y el FIDA recomiendan que, en vez de imponer automática e inmediatamente la titularidad absoluta, los Estados adopten un enfoque flexible, que se adapte al contexto y a la capacidad institucional del país. El enfoque gradual y a largo plazo utiliza los sistemas existentes y tradicionales de tenencia de la tierra como base a partir de la cual efectuar la reforma de la tenencia. En vez de implantar enseguida un sistema nuevo, este enfoque aplica un proceso progresivo, con distintos grados de tenencia según los factores políticos, sociales, tradicionales y consuetudinarios, los recursos institucionales y las consideraciones de género. Algunas opciones de tenencia son: concesión de cierto grado de derecho de vivienda a moradores no autorizados, titularidad individual, sistemas de tenencia intermedios, formas alternativas de propiedad y tenencia tales como cooperativas de mujeres –lo que incluye la consolidación por las mujeres del derecho de uso, ocupación y desarrollo–, integración de la política de tenencia en la planificación y la provisión de infraestructura, formalización de los derechos consuetudinarios y aprovechamiento de los sistemas consuetudinarios de tenencia. Los legisladores deben adoptar medidas para abordar, monitorear y evaluar los impactos de estos proyectos a lo largo del tiempo con miras a efectuar reformas más exhaustivas a largo plazo. Véase: UN-HABITAT, Derechos Seguros al Suelo para Todos, 2008, y FIDA, Tenencia de la tierra.

Sistemas consuetudinarios de tenencia de la tierra

• Los legisladores deben determinar si formalizar y registrar o no los derechos consuetudinarios sobre la tierra. Deben hacerlo en consulta con las mujeres, las viudas y la sociedad civil y teniendo en cuenta el contexto actual. Entre las ventajas de formalizar un sistema de registro de los derechos consuetudinarios sobre la tierra figuran: aumento de la seguridad de tenencia de esas tierras, existencia de documentación útil para los propietarios a efectos de solicitar créditos y mayor facilidad de planificación y administración de las tierras. Por otro lado, el registro de tales tierras puede anular el derecho informal de uso de las mujeres, privar a éstas de futuros derechos en caso de que cambien de estado civil y plantear problemas a la hora de decidir a nombre de quién deben figurar. Los proyectos que no tienen en cuenta los derechos consuetudinarios de las mujeres sobre las tierras entrañan el riesgo de “amenazar esos derechos y hacer que se las mujeres se distancien, pues a menudo suspenden su trabajo como respuesta”. Véase: IFPRI, Enfoques prometedores para abordar las necesidades de las campesinas pobres (en inglés), 2008, y Komjathy, Katalin y Susan E. Nichols, Acceso de las mujeres a la tierra: directrices de la Federación Internacional de Agrimensores (en inglés), FIG.

• En algunos casos, los legisladores pueden optar por basarse en los sistemas consuetudinarios para llevar a cabo reformas de la tenencia de la tierra. Tales reformas deben hacerse con la participación de las mujeres, las viudas y los líderes comunitarios, han de incorporar las cuestiones de género y tienen que identificar las principales pautas de la tenencia según el derecho consuetudinario. Por ejemplo, en Ghana, la gestión de las tierras consuetudinarias se está transfiriendo gradualmente del gobierno a los sistemas consuetudinarios. Se han establecido “secretarías de suelo consuetudinario” para ayudar a atender las solicitudes de parcelas para vivienda presentadas por nuevos residentes. Las secretarías ofrecen un sistema estructurado de adjudicación de suelo, en el que se documentan los derechos sobre las tierras, se realizan inspecciones de tierras, se preparan alquileres, se administran las operaciones financieras y se facilita el registro. Se ofrece una indemnización a las personas a las que se priva de sus tierras de labranza en el contexto de las adjudicaciones de suelo. Parte de los ingresos procedentes de éste se destinan a financiar infraestructuras comunitarias. Véase: UN-HABITAT, Derechos Seguros al Suelo para Todos, 2008.

• Los legisladores que opten por registrar las tierras consuetudinarias deben tener mucho cuidado a la hora de conceder títulos individuales de propiedad absoluta de la tierra, pues puede resultar costoso y complicado y tener efectos desestabilizadores. En vez de ello, deben considerar la posibilidad de proceder a la formalización gradual de las tierras, aumentando a lo largo del tiempo el derecho de tenencia a la vez que evalúan otros enfoques a largo plazo apropiados. Véase: UN-HABITAT, Derechos Seguros al Suelo para Todos, 2008.

Tierras propiedad del Estado

• Los legisladores deben tener en cuenta las necesidades de las mujeres y las viudas al administrar tierras propiedad del Estado. Se debe consultar con ellas a lo largo del proceso de elaboración, aplicación y evaluación de las políticas de asignación de tierras. Los legisladores deben considerar el contexto y las prácticas consuetudinarias al formular un marco. Por ejemplo, la designación de la “familia” como unidad beneficiaria de la redistribución de tierras puede dejar excluidas a las mujeres si se considera que el cabeza de familia tradicional es el hombre o si la política aplicada no contempla que lo sea la mujer ni que la posición de cabeza de familia se ocupe conjuntamente. La política aplicada deber reconocer a las mujeres, con independencia de su estado civil, como grupo beneficiario específico.

• Los legisladores deben garantizar que en estos casos se ponen a disposición de las mujeres los créditos y préstamos necesarios. Por ejemplo, cuando el Estado conserva la propiedad de la tierra y deja ésta en usufructo, las mujeres y las viudas pueden encontrar más dificultades que los hombres. Si las mujeres indigentes tienen poco acceso al crédito, la falta de título de propiedad de la tierra que trabajan hace que no tengan garantías reales y no puedan, por tanto, solicitar préstamos. Esta situación se da en particular en las zonas donde las mujeres necesitan de un familiar varón para acceder al crédito y solicitar préstamos.
  
  Ejemplo: La política aplicada debe tener en cuenta y abordar todas las necesidades de los beneficiarios a los que va dirigida. En Botswana se ofrecieron a personas indigentes “certificados de derecho” para proporcionarles seguridad de tenencia y evitar las complejidades del registro. Según este sistema, el gobierno conservaba la propiedad del suelo urbano y concedía al titular del certificado el derecho a construir una vivienda en él. Al concederse a las personas registradas un derecho limitado se veía afectada también su capacidad económica: las mujeres no podían utilizar su casa como garantía real para acceder al crédito ni podían tampoco arrendar habitaciones para conseguir ingresos. Véase: Komjathy, Katalin y Susan E. Nichols, Acceso de las mujeres a la tierra: directrices de la Federación Internacional de Agrimensores (en inglés), FIG.

• Los legisladores deben tener en cuenta la intersección del género con otros factores, como la etnia, que aumenta la vulnerabilidad. En un informe sobre abusos contra los oromo de Etiopia, las personas entrevistadas describían la reubicación de grupos étnicos en tierras de los oromo, las luchas entre etnias y la destrucción de la base que constituye la tierra para los oromo. Sus relatos reflejaban su idea de que el gobierno estaba realojando a las personas por su grupo étnico dentro de Etiopia en perjuicio del pueblo oromo. La reubicación de los oromo destruye la base que representa tradicionalmente la tierra para ellos, genera escasez real y aparente de recursos y agrava problemas ambientales como la sequía. Las personas entrevistadas contaban que el gobierno etiope había arrebatado tierras a campesinos oromo, particularmente en las inmediaciones de zonas urbanas, desplazando así a los campesinos para, a menudo, dejarlos en la calle. Los legisladores deben tener en cuenta la etnia y otros factores que determinan el acceso de las viudas a la seguridad de tenencia. Véase: Derechos humanos en Etiopía: a los ojos de los oromo (en inglés), The Advocates for Human Rights, 2009.