Le harcèlement sexuel à l’occasion de la fourniture de biens et services dans le contexte de l’aide humanitaire et du maintien de la paix représente une source de préoccupation majeure. L’exploitation sexuelle de certaines des populations les plus vulnérables de la planète a suscité une vive émotion dans le monde et est devenue un thème de campagne important pour les ONG internationales et les organismes intergouvernementaux.
En 2002, un rapport du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et de Save the Children UK (SCUK) a attiré l’attention de la communauté internationale sur les problèmes d’exploitation sexuelle et d’abus sexuels commis envers des enfants par des membres des forces de maintien de la paix et des équipes humanitaires. Le rapport pointait 42 organismes d’aide, dont le HCR, impliqués dans des cas d’exploitation sexuelle de femmes et d’enfants. Des Casques bleus de l’ONU étaient également impliqués.
L’exploitation sexuelle des enfants réfugiés est le plus souvent le fait d’employés d’ONG locales ou internationales ainsi que d’agences des Nations Unies, qui se servent fréquemment de l’aide humanitaire et des services censés profiter aux réfugiés comme d’un instrument d’exploitation. D’après les informations recueillies, des hommes du pays, employés par ces organismes, vendent des produits et des services humanitaires, notamment des médicaments, de l’huile, du boulgour, des bâches plastique, des cours d’instruction, des formations, des fournitures scolaires, etc., contre des relations sexuelles avec des mineures. Cette pratique apparaît particulièrement répandue sur les sites bénéficiant de programmes d’aide importants et bien établis.
Voir : UNHCR/SCUK, Violence et exploitation sexuelles : l’expérience des enfants réfugiés au Libéria, en Guinée et en Sierra Leone (en anglais), 8, 2002.
Le rapport signalait le manque de mécanismes de plainte effectifs, de codes de conduite et de formations pour le personnel, ainsi que l’incapacité des lois locales à punir les auteurs de ces actes. Des problèmes d’exploitation sexuelle et d’abus sexuels commis par des travailleurs humanitaires et des personnels de maintien de la paix ont été rapportés ailleurs en Afrique et dans le monde. Voir : Humanitarian Exchange Network, « Il est difficile d’éviter ce qui est lié à la survie » : exploitation sexuelle et distribution de nourriture au Burundi (en anglais), 2006 ; Human Rights Watch, Le piège des inégalités (en anglais) (en anglais), art. V, 2003 ; Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo, Rapport de fin de mission sur l’exploitation sexuelle et les abus sexuels (en anglais), 2005.
Principes de base applicables aux lois sur l’exploitation sexuelle et les abus sexuels
Les lois nationales doivent :
- imposer aux organisations non gouvernementales opérant dans le pays d’avoir des directives établies en matière de harcèlement sexuel et que leur personnel soit formé à prévenir l’exploitation sexuelle ;
- comporter des sanctions pénales pour les auteurs d’exploitation sexuelle envers des femmes ou des enfants ;
- désigner une instance nationale chargée de recevoir et enquêter sur les plaintes d’exploitation sexuelle.
[Cross link to chapters Agressions sexuelles, La traite des femmes et des filles à des fins sexuelles, and to chapter on le mariage forcé et le mariage précoce]
Dans la réalité toutefois, la majorité des faits d’exploitation sexuelle et des abus sexuels se produisent lorsque le dispositif national de protection légale, lorsqu’il existe, a été anéanti. C’est pourquoi c’est aux États et aux organisations internationales apportant une assistance qu’incombe la responsabilité première de veiller à ce que leurs employés s’acquittent de la mission d’aide humanitaire tout en protégeant effectivement les droits des femmes et des filles. À titre d’exemple, la loi suédoise qui interdit l’achat de services sexuels inclut expressément les forces de maintien de la paix stationnées à l’étranger. Trois officiers stationnés à l’étranger ont ainsi été mis en examen et condamnés en 2002 en vertu de cette loi, puis renvoyés de l’armée. Gunilla Ekberg, La loi suédoise qui interdit l’achat de services sexuels (en anglais), 10 Viol. Against Women 1187, 1198 (2004).
Mesures prises par les Nations Unies pour lutter contre l’exploitation sexuelle et les abus sexuels
Le problème de l’exploitation sexuelle lors des opérations humanitaires et de maintien de la paix figure dans les priorités des Nations Unies aux plus hauts niveaux. La Résolution 1325 du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité :
Demande à toutes les parties à un conflit armé de prendre des mesures particulières pour protéger les femmes et les petites filles contre les actes de violence sexiste, en particulier le viol et les autres formes de sévices sexuels, ainsi que contre toutes les autres formes de violence dans les situations de conflit armé ;
…
Demande à toutes les parties à un conflit armé de respecter le caractère civil et humanitaire des camps et installations de réfugiés et de tenir compte des besoins particuliers des femmes et des petites filles, y compris lors de la construction de ces camps et installations, et rappelle ses résolutions 1208 (1998) du 19 novembre 1998 et 1296 (2002) du 19 avril 2000.
En 2002, après la publication du rapport HCR/SCUK, le Comité permanent interorganisations des Nations Unies (IASC), qui est le principal mécanisme de coordination de l’aide humanitaire entre les organismes de l’ONU et hors ONU, a créé un Groupe de travail pour la protection contre l’exploitation et la violence sexuelles dans les situations de crise humanitaire. Le 13 juin 2002, l’IASC a publié son rapport sur la Prévention de l’exploitation et de la violence sexuelles dans les situations de crise humanitaire suite aux allégations de sévices commis en Afrique de l’Ouest. Suivant les recommandations du rapport, en 2003, le Secrétaire général a publié une circulaire relative à des Dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et les abus sexuels (ST/SGB/2003/13), s’appliquant à tous les fonctionnaires des Nations Unies, y compris ceux des organismes et programmes relevant d’une administration distincte. La circulaire dispose que :
a) L’exploitation et les abus sexuels constituent des fautes graves passibles de sanctions disciplinaires, pouvant aller jusqu’au renvoi sans préavis ;
b) Toute relation sexuelle avec un enfant (toute personne âgée de moins de 18 ans) est interdite quel que soit l’âge de la majorité ou du consentement dans le pays considéré. La méconnaissance de l’âge réel de l’enfant ne peut être invoquée comme moyen de défense ;
c) Il est interdit de demander des faveurs sexuelles ou d’imposer toute autre forme de comportement à caractère humiliant, dégradant ou servile en échange d’une somme d’argent, d’un emploi, de biens ou de services, y compris toute assistance due à toutes personnes ;
d) Les relations sexuelles entre fonctionnaires des Nations Unies et bénéficiaires d’aide sont vivement déconseillées car elles se fondent sur un rapport de force inégal par définition. En outre, ce type de relation entame la crédibilité et l’intégrité de l’action menée par les Nations Unies ;
e) Tout fonctionnaire des Nations Unies qui soupçonne un collègue, au service ou non du même organisme et que celui-ci appartienne ou non au système des Nations Unies, de se livrer à une exploitation ou à des abus sexuels doit en référer à qui de droit par l’intermédiaire des mécanismes créés à cet effet ;
f) Les fonctionnaires des Nations Unies sont tenus d’instaurer et de préserver un environnement propre à prévenir toute exploitation et tout abus sexuels. En particulier, il incombe aux responsables à tous les niveaux de mettre en place des dispositifs visant à préserver cet environnement et d’assurer leur fonctionnement.
En 2006, les Nations Unies ont organisé une conférence à haut niveau sur l’élimination de l’exploitation sexuelle et des abus sexuels, qui a abouti à une Déclaration d’engagement (en anglais) prévoyant les mesures suivantes :
1. élaborer des stratégies propres à chaque organisation en vue de prévenir l’exploitation sexuelle et les abus sexuels et y répondre, et notamment des indicateurs de progrès mesurables et définis dans le temps afin de permettre à nos organisations et au public de surveiller les résultats obtenus ;
2. intégrer nos règles en matière d’exploitation sexuelle et d’abus sexuels dans les matériels d’accueil et les cours de formation de nos personnels ;
3. éviter que des auteurs d’exploitation sexuelle ou d’abus sexuels soient (à nouveau) recrutés ou réaffectés. À cette fin, une vérification des antécédents et du casier judiciaire peut être envisagée ;
4. faire en sorte que les mécanismes de plainte permettant de signaler les cas d’exploitation ou d’abus sexuels soient accessibles et que les personnes chargées de recevoir les plaintes comprennent en quoi consistent leurs fonctions ;
5. intervenir dans toute la mesure de nos capacités pour protéger les personnes d’actes de représailles lorsque des allégations d’exploitation sexuelle ou d’abus sexuels impliquant notre personnel sont rapportées ;
6. enquêter sur les allégations d’exploitation sexuelle ou d’abus sexuels d’une manière prompte et professionnelle. Cela suppose notamment d’user de méthodes appropriées pour interroger les plaignants et les témoins, en particulier les enfants ;
7. prendre sans délai les mesures qui s’imposent à l’égard de nos employés coupables d’exploitation sexuelle ou d’abus sexuels. Des sanctions administratives ou disciplinaires pourront notamment être prononcées, et/ou les auteurs pourront être renvoyés devant les autorités compétentes et éventuellement faire l’objet de poursuites pénales ;
8. apporter une aide d’urgence élémentaire aux personnes se disant victimes d’exploitation sexuelle ou d’abus sexuels ;
9. informer régulièrement notre personnel et les communautés sur les mesures prises pour prévenir l’exploitation sexuelle et les abus sexuels et y répondre. Ces informations devraient être élaborées et diffusées dans le pays en coopération avec les autres organisations concernées et devraient comporter des détails sur les mécanismes de plainte, l’état d’avancement et le résultat des enquêtes en des termes généraux, des retours d’information sur les actions engagées à l’encontre des auteurs d’exploitation sexuelle ou d’abus sexuels et sur les mesures de suivi prises, ainsi que sur l’aide pouvant être apportée aux plaignants et aux victimes ;
10. obtenir l’appui des communautés et des autorités gouvernementales afin de prévenir l’exploitation sexuelle et les abus sexuels commis par notre personnel et y répondre.
Vingt-deux agences de l’ONU et 24 organisations extérieures au système des Nations Unies ont souscrit à la déclaration. Malgré ces efforts, des inquiétudes demeurent quant à la persistance des pratiques d’exploitation sexuelle et d’abus sexuels. Voir : U.S. General Accounting Office, Aide humanitaire : la protection des femmes et des filles réfugiées reste un enjeu majeur (en anglais), 2003 ; Humanitarian Exchange Magazine, Le scandale de l’exploitation sexuelle en Afrique de l’Ouest (en anglais), 2003.
Codes de conduite, formation et prévention
Plusieurs agences de l’ONU et d’autres organisations ont établi des codes de conduite sur l’exploitation sexuelle et les abus sexuels. Le code de conduite pour les Casques bleus (nom donné aux soldats de maintien de la paix de l’ONU) interdit expressément l’exploitation sexuelle des femmes et des filles. Voir : Code de conduite du Casque bleu : dix règles, 1998. Les organismes extérieurs au système des Nations Unies ont également des codes de conduite régissant le comportement de leurs employés. Par exemple, le code de War Child (en anglais) est en accord avec la circulaire du Secrétaire général. La charte humanitaire et les règles minimales pour les interventions lors de catastrophes du projet SPHÈRE comprennent aussi l’interdiction de l’exploitation sexuelle.
Les formations sur le sujet de l’exploitation sexuelle se développent. Les matériels mis au point pour la Sierra Leone ont été largement utilisés dans les agences de l’ONU et dans d’autres régions du monde. Voir : Comité de coordination pour la prévention de l’exploitation et des abus sexuels (CCSEA), Comprendre les responsabilités du travailleur humanitaire : la prévention de l’exploitation sexuelle et des abus sexuels (en anglais). Le Conseil international des agences bénévoles (ICVA) a également rédigé un manuel de formation spécifique sur la manière de traiter et d’enquêter sur les allégations d’exploitation sexuelle et d’abus sexuels. Voir : ICVA, Manuel de formation BSO (en anglais). Enfin, le HCR a élaboré une série de principes directeurs sur la prévention et la gestion des violences sexistes à l’égard des femmes et des filles réfugiées ou déplacées, qui décrivent des stratégies générales de prévention de la violence sexiste, y compris l’exploitation sexuelle et les abus sexuels. Voir : HCR, La violence sexuelle et sexiste contre les réfugiés, les rapatriés et les personnes déplacées. Principes directeurs pour la prévention et l’intervention.
Les Nations Unies ont adopté des procédures d’enquête types, ainsi qu’une stratégie d’aide aux victimes. En mai 2004, il a été demandé à tous les personnels civils de souscrire aux documents adoptés par le Groupe de travail interorganisations, comprenant une fiche d’information pour les communautés locales, un formulaire de dépôt de plainte, et des scénarios de formation. Voir : Rapport final du Groupe de travail de l’IASC sur la prévention de l’exploitation et de la violence sexuelles dans les situations de crise humanitaire (en anglais), § 14, 2004.
La stratégie de l’ONU prévoit que les plaignants (personnes dont les allégations sont en cours d’investigation) et les victimes (personnes dont les allégations d’exploitation sexuelle ont été confirmées) bénéficient d’une assistance, de même que les enfants nés d’actes d’exploitation ou d’abus sexuels. Voir : Rapport du Groupe de travail spécial à composition non limitée sur l’aide et le soutien aux victimes d’exploitation et d’abus sexuels, Document ONU A/62/595, 2005.