- En 2002, le HCR et Save the Children ont publié un rapport sur une enquête menée par eux au Libéria, en Guinée et en Sierra Leone, où ils avaient interrogé 1 500 enfants et adultes (réfugiés et personnes déplacées) pour déterminer la portée des violences et de l’exploitation sexuelles à l’égard des enfants. Leur enquête a révélé un taux élevé d’actes d’exploitation et d’abus sexuels présentant les caractéristiques suivantes :
L’exploitation sexuelle prenait généralement la forme de rapports sexuels occasionnels entre l’exploiteur et la victime;
Parmi les principaux exploiteurs, figuraient des agents des ONG locales et internationale et des organismes des Nations Unies, ceux-là mêmes qui avaient pour mandat de protéger et d’aider la population;
Les agents impliqués se servaient de l’aide et des services humanitaires (médicament, aliments, éducation, formation professionnelle, fournitures scolaires. feuilles de plastique et matériaux de construction) en échange de relations sexuelles avec des adolescentes de moins de 18 ans et des femmes;
Le nombre d’individus impliqués appartenant à divers organismes s’élevait à 77.
- Ces graves révélations ont motivé l’établissement, en mars 2002, d’un Groupe de travail spécial du Comité permanent interorganisations (CPI) sur la protection contre les actes d’exploitation et les abus sexuels dans les situations de crise humanitaire, qui a formulé six principes fondamentaux reflétant la détermination de ses membres de renforcer et d’améliorer la protection et la prise en charge des femmes et des enfants dans les situations de crise humanitaire et de conflit. Ces principes sont les premières normes jamais élaborées sur la question de l’exploitation et des abus sexuels commis par le personnel des Nations Unies et des ONG internationales et locales partenaires. Les membres du CPI (ONU, ONG internationales, et autres agents humanitaires) sont tenus d’intégrer ces principes dans des codes de conduite et des règlements de leurs organisations respectives régissant le comportement individuel des travailleurs humanitaires. De nombreuses ONG internationales ont été relativement promptes à prendre des mesures individuellement, ainsi que collectivement par le biais d’initiatives telles que le Humanitarian Accountability Project, pour élaborer et appliquer des codes de conduite et des systèmes de signalement d’incidents et d’enquête.
- La réponse des Nations Unies aux recommandations du CPI et aux six principes fondamentaux a pris la forme d’une circulaire du Secrétaire général intitulée Dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et les abus sexuels (ST/SGB/2003/13). Ce document contient des définitions des termes clés et des prescriptions relatives au comportement du personnel des Nations Unies et des partenaires par rapport à l’EAS; il note que l’EAS a toujours été un comportement inacceptable et une conduite interdite par le Statut et règlement du personnel de l’Organisation. La circulaire du Secrétaire général s’applique à tous les partenaires, y inclus les ONG, consultants, sous-traitants, travailleurs journaliers, stagiaires, administrateurs auxiliaires (JPO), Volontaires des Nations Unies, etc. Lorsque les Nations Unies passent un contrat avec une entité extérieure, celle-ci est tenue de s’engager à appliquer ces normes en tant que condition du contrat.
L’expression « exploitation sexuelle » désigne le fait d’abuser ou de tenter d’abuser d’un état de vulnérabilité, d’un rapport de force inégal ou de rapports de confiance à des fins sexuelles, y compris mais non exclusivement en vue d’en tirer un avantage pécuniaire, social ou politique.
L’expression « abus sexuel » désigne toute atteinte sexuelle commise avec force, contrainte ou à la faveur d’un rapport inégal, la menace d’une telle atteinte constituant aussi l’abus sexuel.
- La circulaire du Secrétaire général énonce en détail certaines des façons dont il convient d’exécuter les activités de PEAS; il s’agit notamment :
De fournir aux personnels des exemplaires de la circulaire et de les informer de son contenu;
De prendre des mesures appropriées lorsqu’il y a lieu de penser que des incidents d’exploitation et d’abus sexuels se sont produits;
De nommer des points focaux et d’informer la population locale sur la façon de prendre contact avec eux;
De traiter confidentiellement les rapports d’exploitation et d’abus sexuels.
- La circulaire du Secrétaire général exige des responsables des équipes de pays des Nations Unies et des équipes de pays humanitaires qu’ils nomment des points focaux et leur fournissent des directives quant à leurs responsabilités. De même, les coordonnateurs humanitaires/coordonnateurs résidents sont chargés de veiller à ce qu’un réseau de pays sur la PEAS, composé de points focaux de la PEAS, soit opérationnel et appuie l’élaboration et l’application d’un plan d’action sur la PEAS au niveau du pays.
- En avril 2005, les instructions contenues dans la circulaire du Secrétaire général sont également devenues applicables à tous les personnels en uniforme au service des Nations Unies, y inclus la police civile et les observateurs militaires. Le Secrétaire général a annoncé l’adoption d’une politique de zéro tolérance et le lancement d’une campagne contre l’EAS pour le DOMP. Ceci comportait l’élaboration et l’application d’un Code de conduite pour renforcer la responsabilité des personnels du maintien de la paix ainsi que celle des dirigeants en ce qui concerne la lutte contre l’EAS dans toutes les missions de maintien de la paix. Au sein du DOMP, le Groupe Déontologie et discipline, principale entité chargée de la protection contre l’EAS, a formulé à cet effet une stratégie renforcée en trois volets : prévention, application des normes et réparation. Il y a trois types de programmes de protection contre l’EAS au sein du DOMP, à savoir la formation des personnels de maintien de la paix, la sensibilisation de la communauté locale et les mesures de responsabilisation visant à améliorer le système d’établissement de rapports.
Exemple: L’Opération de l’Union européenne en soutien à la MONUC durant le processus électoral en République démocratique du Congo (Opération EUFOR RD Congo) se voulait « un modèle pour les opérations internationales de maintien de la paix et de surveillance en ce qui concerne les femmes, la paix et la sécurité ». Ses objectifs déclarés étaient notamment de faire en sorte qu’il ne se produise pas de cas d’exploitation et d’abus sexuels. Tout comportement de ce type devait être signalé expressément dans les rapports hebdomadaires fournis par le Conseiller pour le genre au Commandant opérationnel et au Commandant de la Force. Une Carte du soldat a été remise à tous les participants à l’Opération EUFOR RD Congo, auxquels a également été dispensée une formation sur le contenu de cette carte. En sus des règles d’engagement des troupes, la Carte contenait les prescriptions suivantes :
- Toute violation des dispositions de la présente Carte du Soldat sera considérée comme constituant une inconduite grave. Les allégations d’exploitation et d’abus sexuels feront l’objet d’enquêtes et les auteurs des faits sont passibles de mesures disciplinaires, y inclus la suspension, le rapatriement immédiat ou le renvoi sans préavis. Les personnels de l’EUFOR sont tenus de signaler toute préoccupation relative à l’exploitation et aux abus sexuels commis par un collègue, par la voie des mécanismes de rapports établis.
- ...L’exploitation sexuelle et les abus sexuels (Exploitation sexuelle : fait d’abuser ou de tenter d’abuser d’un état de vulnérabilité, d’un rapport de force inégal ou de rapports de confiance à des fins sexuelles, y compris mais non exclusivement en vue d’en tirer un avantage pécuniaire, social ou politique; Abus sexuel : toute atteinte sexuelle commise avec force, contrainte ou à la faveur d’un rapport inégal, la menace d’une telle atteinte constituant aussi l’abus sexuel) sont des actes inacceptables et des comportements interdits à tous les personnes de l’EUFOR. L’exploitation sexuelle et les abus sexuels portent atteinte à l’image et à l’intégrité de l’Opération de l’EUFOR en RDC et réduisent la confiance des populations dans l’opération.
- Il est strictement interdit à tout membre du personnel de l’EUFOR :
1) De commettre tout acte d’abus sexuel et d’exploitation sexuelle, ou de se livrer à toute autre forme de comportement humiliant, dégradant ou exploitateur sexuellement.
2) De se livrer à tout type d’activités sexuelles avec des enfants (personnes de moins de 18 ans). Les erreurs relatives à l’âge de la personne ne constituent pas une excuse.
3) De se servir d’enfants ou d’adultes pour obtenir d’autres personnes qu’elles se livrent à des activités sexuelles.
4) D’échanger de l’argent, des emplois, des biens ou des services contre des actes sexuels avec des prostituées ou d’autres personnes.
5) D’accepter toute faveur sexuelle en échange d’une assistance fournie aux bénéficiaires de ladite assistance.
6) De se rendre dans des maisons de prostitutions ou des lieux déclarés interdits.
L’exposé parfaitement clair de la politique de tolérance zéro de l’exploitation et des abus sexuels de l’EUFOR RD Congo, appuyé par une ferme politique d’information et une formation, a été perçu comme « constituant la clé » de l’absence de cas d’exploitation et d’abus sexuels signalés dans le cadre de l’Opération EUFOR RD Congo.
Source : Adapté de Bastik et al., 2007.
- Une autre évolution importante a été le transfert de la supervision du Groupe de travail spécial du CPI au Comité exécutif pour les affaires humanitaires et au Comité exécutif pour la paix et la sécurité (CEAH/CEPS) en 2005. Plusieurs grandes initiatives ont alors été lancées, telles qu’une réunion de haut niveau en 2006 qui a émis une déclaration d’engagement des Nations Unies et la communauté des ONG concernant l’EAS et, plus récemment la résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies sur l’aide aux victimes d’EAS (A/RES/62/214). Le Groupe de travail spécial des CEAH/CEPS et ONG a produit toute une gamme de ressources, dont des matériels de formation à l’intention des hauts responsables et des réseaux de points focaux dans les pays, ainsi qu’un guide pour l’application de la stratégie du Secrétaire général pour l’aide aux victimes (A/RES/62/214). Ces mesures stratégiques doivent être appliquées dans tous les pays où les Nations Unies interviennent, pour aider les plaignants et les victimes, quels que soient l’organisme, le service ou l’entité concernés par l’incident, et indépendamment du fait que les allégations aient été confirmées ou réfutées par le biais d’un processus administratif des Nations Unies ou d’un processus judiciaire des autorités gouvernementales. Cette aide doit comprendre des soins médicaux et des appuis juridiques, psychosociaux et matériels immédiats, ainsi qu’une assistance aux poursuites pour reconnaissance de paternité et pension alimentaire (selon les cas, l’aide de base telle que les conseils psychosociaux et la réponse aux besoins immédiats d’hébergement, d’alimentation ou de protection peut être octroyée avant que les allégations aient été corroborées), et elle exclut l’aide financière directe et les réparations. Les demandes de reconnaissance de paternité et de pension alimentaire pour les enfants sont traitées en conjonction avec les autorités nationales concernées et elles peuvent comprendre des tests ADN. Les enfants nés des suites d’EAS ont également droit à l’aide.
- Le Groupe de travail spécial des CEAH/CEPS et ONG a structuré la programmation relative à la PEAS en quatre grands domaines :
- Engagement auprès des populations locales et appuis. Ceci comporte:
- L’établissement de mécanismes de plainte dans chaque communauté où les Nations Unies et les ONG locales et internationales interviennent;
- L’éducation des communautés sur leurs droits;
- L’association des communautés à la surveillance des risques d’EAS;
- L’association des communautés aux stratégies de prévention et de réponse;
- L’encouragement des communautés à signaler les incidents d’EAS.
- Des mesures pour s’assurer qu’une sensibilisation (collective ou par organisme) est en cours dans tout le pays pour les personnels concernés;
- La mise en place de mécanismes pour faire face aux risques d’EAS dans les programmes des divers organismes;
- L’élaboration de codes de conduites avec des normes au moins égales à celles de la circulaire du Secrétaire général (pour les divers organismes intervenants ; pour les Nations Unies la circulaire du Secrétaire général fait déjà fonction de code de conduite).
- L’établissement de procédures de dépôt de plaintes et de signalement des incidents pour les personnels concernés;
- L’établissement de procédures d’enquête et la mise en place de capacités d’enquête;
- La définition des mesures disciplinaires et des sanctions;
- L’établissement et la mise en œuvre d’un mécanisme d’aide aux victimes.
- Le renforcement des capacités des hauts dirigeants en matière de PEAS;
- La résolution des questions de gestion internes (responsabilités des points focaux pour la PEAS; normes de la circulaire du Secrétaire général dans les dispositions contractuelles; PEAS dans la gestion des performances);
- L’établissement et la coordination de réseaux de PEAS.
- Malgré les efforts en cours, il est très difficile d’obtenir des statistiques sur l’EAS, non seulement du fait du petit nombre de systèmes en place pour recevoir les plaintes et enregistrer les incidents, mais aussi parce que la sous-déclaration des incidents de violence sexuelle est un phénomène particulièrement répandu dans le monde entier. Le Secrétaire général publie chaque année un rapport sur les « dispositions spéciales » sur le nombre d’allégations d’EAS, pour lequel les organisations sont tenues de communiquer des statistiques, rapport qui offre donc un aperçu statistique général du problème.
- Pour de plus amples informations :
Le Bureau des services de contrôle interne des Nations Unies (BSCI) fournit également des informations sur les enquêtes relatives à l’EAS qui ont été entreprises.
Un rapport de 2008 publié par Save the Children UK, intitulé No One to Turn To [Personne vers qui se tourner], documente le problème actuel de la sous-déclaration de l’exploitation et des abus sexuels à l’égard des enfants.
Un autre rapport de 2008 Se plaindre ou ne pas se plaindre (en anglais), publié par le Humanitarian Accountability Partnership, souligne le fait que les bénéficiaires de l’aide hésitent souvent à se plaindre en raison de l’absence de systèmes pour recevoir les plaintes ou de dispositions pour assurer la confidentialité des plaintes et la sécurité des intéressés.
En 2010, le CPI a publié un Examen mondial de la protection contre l’exploitation et les abus sexuels des personnels, de l’ONU, des ONG, de l’OIM et de la FICR (en anglais).
- La protection contre l’exploitation et les abus sexuels est une responsabilité qui incombe à tous les acteurs de l’aide humanitaire et du maintien de la paix intervenant dans les pays et régions touchés par les conflits. Il est essentiel que les acteurs prennent connaissance des règles établies par leur propre organisme et leurs bailleurs de fonds, des normes établies dans la circulaire du Secrétaire général et des outils et ressources disponibles auprès du Centre documentaire du Groupe de travail spécial des CEAH/CEPS et ONG.
- Tous les responsables de programmes de lutte contre les VFFF doivent être sensibles aux difficultés auxquelles peuvent se heurter les prestataires de services en rapport avec les VFFF s’ils sont chargés de faire office de point focal de leur organisme. La circulaire du Secrétaire général exige que les incidents d’EAS présumés fassent l’objet d’une déclaration obligatoire. Toutefois, les principes directeurs fondamentaux des programmes relatifs aux VFFF — confidentialité et droit des survivantes de choisir comment elles souhaitent que les incidents soient traités — sont essentiellement contraire à une telle obligation de déclaration. Il peut donc être utile que les organismes prestataires de services établissent des dispositions spéciales pour résoudre cette contradiction, par exemple en informant les survivantes de VFFF de l’obligation de déclaration des incidents d’EAS avant de demander à celles-ci de fournir des renseignements au cours d’un entretien.
Outils supplémentaires
Le Groupe de travail spécial sur la protection de l’exploitation et des abus sexuels du CEAH/CPES et des ONG est l’entité chargée de promouvoir les politiques et les orientations mondiales relatives à la PEAS pour les acteurs humanitaires. Il a mis en place un centre documentaire contenant des directives, des outils, des matériels de formation et autres ressources élaborés par lui-même ainsi que par des partenaires. Disponible en anglais.
Pour plus d’informations sur les activités de PEAS au sein du Groupe Déontologie et discipline du DOMP. Disponible en anglais.
Pour la stratégie formulée par les Nations Unies pour appuyer les victimes de l’EAS, voir United Nations General Assembly, 2008. Stratégie globale d’aide et de soutien aux victimes d’actes d’exploitation ou d’agression sexuelles commis par des membres du personnel des Nations Unies ou du personnel apparenté (A/RES/62/214). Disponible en anglais.
Pour des directives pour les ONG internationales sur les mécanismes de plainte et de réponse, voir le Projet de l’établissement d’organisations plus sûres du CIAB/ICVA. Disponible en anglais.
Pour des outils de formation en matière de PEAS pour les hauts dirigeants et les points focaux respectivement, voir:
- Ward, J. 2009. One-day Learning Event for Senior Managers on Protection from Sexual Exploitation and Abuse by UN, NGO and IGO Personnel: A Guide for Senior Manager’s PSEA Learning Event with CD-ROM, ECHA/ECPS UN and NGO PSEA Task Force, New York.
- Ward, J. 2009. Inter-agency Training for Focal Points on Protection from Sexual Exploitation and Abuse by UN, NGO and IGO Personnel: A Guide for PSEA Focal Point Training with CD-ROM, ECHA/ECPS UN and NGO PSEA Task Force, New York.