- Para que el sector de la salud elabore y ponga en práctica servicios integrales, deben existir leyes pertinentes. Algunas de estas leyes se centrarán en el problema de la violencia contra la mujer en general. Otras se centrarán más específicamente en los servicios de salud para las supervivientes. Las personas que desean mejorar los programas del sector de la salud deben evaluar las leyes en esferas clave relacionadas con la calidad de la atención y los derechos de las supervivientes y, de ser necesario, trabajar para modificarlas (Bott, Morrison, y Ellsberg, 2005a)
- El módulo sobre legislación describe en detalle el proceso para redactar leyes relacionadas con la violencia contra las mujeres y las niñas. Las cuestiones específicamente relacionadas con el sector de la salud se extrajeron de ese módulo y se describen a continuación.
1. Examinar las leyes relacionadas con el sector de la salud y la violencia contra las mujeres y las niñas.
- En general, cualquiera sea el tipo de violencia, la legislación en materia de salud debe incluir una declaración de los derechos de las supervivientes que promueva la asistencia a las supervivientes y su seguridad, mantenga la confidencialidad y evite que vuelvan a convertirse en víctimas. La legislación debería designar uno o varios organismos responsables de los servicios a las víctimas y describir claramente sus responsabilidades. Debería determinar claramente los servicios que se prestan según los diferentes tipos de violencia y la obligación de los proveedores de ofrecer servicios integrales. Además, debería establecer mecanismos de coordinación, ejecución y financiación para garantizar que se establezcan, vigilen y evalúen estos servicios.
- Componentes clave de la violencia doméstica:
- La legislación debería establecer el acceso a servicios de salud en casos de lesiones inmediatas y cuidado de largo plazo, incluidos servicios de salud sexual y reproductiva, anticonceptivos de emergencia, profilaxis del VIH y aborto seguro (si es legal) en casos de violación.
- La legislación debería establecer protocolos y capacitación para los proveedores de atención de la salud, que podrían ser los primeros en responder en casos de violencia doméstica. La documentación detallada de las lesiones de la superviviente le ayudará a obtener reparación en el sistema judicial.
- La legislación debería prohibir la divulgación de información sobre casos específicos de violencia doméstica a los organismos gubernamentales sin el pleno consentimiento fundamentado de la denunciante o superviviente que hubiera sido asesorada por un abogado, a menos que la información no incluya datos que identifiquen a la víctima (es decir, que se presente la información de modo que no pueda determinarse la identidad de la víctima).
- La legislación debería incluir disposiciones que exijan la colaboración y comunicación entre organismos al abordar la violencia doméstica. Los promotores de ONG que prestan asistencia directa a las víctimas de la violencia deberían asumir un papel de liderazgo en este tipo de actividades de colaboración.
Ejemplos: Muchos países tienen disposiciones que establecen la cooperación entre organismos estatales:
- Un objetivo de la Ley sobre medidas contra la violencia en las relaciones familiares (disponible en inglés) de Albania (2006) es: establecer una red coordinada de autoridades responsables de proteger, prestar apoyo y rehabilitar a las víctimas, mitigar las consecuencias y prevenir la violencia doméstica. Artículo 2.
- La Ley sobre la violencia contra las mujeres y sus hijos (disponible en inglés) (2004) de Filipinas incluye las siguientes disposiciones sobe la colaboración comunitaria:
Artículo 39. El Consejo Interinstitucional sobre la violencia contra la mujer y sus hijos. De conformidad con la política mencionada supra, por la presente se establece el Consejo Interinstitucional sobre la violencia contra la mujer y sus hijos [en adelante el Consejo], que estará integrado por los siguientes organismos: el Ministerio de Bienestar Social y Desarrollo, la Comisión Nacional sobre la función de la mujer filipina, la Comisión de Administración Pública, el Consejo para el Bienestar de los Niños, el Ministerio de Justicia, el Ministerio del Interior y Administración Local, la Policía Nacional de Filipinas, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Trabajo y Empleo y la Oficina Nacional de Investigaciones.
Estos organismos son los encargados de formular programas y proyectos para eliminar la violencia contra la mujer con arreglo a sus mandatos y de elaborar programas de fomento de la capacidad de sus empleados para que sean más sensibles a las necesidades de sus clientes. El Consejo también funcionará como organismo de vigilancia de las iniciativas para eliminar la violencia contra la mujer…
Artículo 42. Capacitación de las personas que responden a los casos de violencia contra las mujeres y sus hijos. Debe impartirse educación y capacitación a todos los organismos que responden a la violencia contra las mujeres y sus hijos para que estén informados sobre la naturaleza, el alcance y las causas de la violencia contra las mujeres y sus hijos; los derechos jurídicos y las vías de recursos de las víctimas de la violencia contra las mujeres y sus hijos; los servicios y centros para las víctimas o las supervivientes; las obligaciones jurídicas de los agentes de policía de realizar detenciones y ofrecer protección y asistencia; y las técnicas para actuar en incidentes de violencia contra las mujeres y sus hijos que reduzcan al mínimo la probabilidad de que el agente sufra lesiones, y para promover la seguridad de la víctima o superviviente….
- La Ley de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género de España (2004) afirma que: las mujeres víctimas de violencia de género tienen derecho a servicios sociales de atención, de emergencia, de apoyo y acogida y de recuperación integral. … Estos servicios actuarán coordinadamente y en colaboración con los Cuerpos de Seguridad, los Jueces de Violencia sobre la Mujer, los servicios sanitarios y las instituciones encargadas de prestar asistencia jurídica a las víctimas, del ámbito geográfico correspondiente. Art. 19. La Ley española también establece la financiación y evaluación de estos procedimientos de coordinación.
Elementos clave de la violencia sexual:
- La legislación debería estipular que las supervivientes tengan el derecho a no ser objeto de discriminación en ninguna etapa del proceso, por motivo de su raza, género, orientación sexual u cualquier otra característica. Véase el punto 3.1.3 del Manual de las Naciones Unidas.
- La legislación debería establecer una gama integral de servicios de salud que aborden las consecuencias físicas y mentales de la agresión sexual. Estos servicios deberían incluir un centro de atención para las víctimas de violación por cada 200.000 habitantes, programas para las supervivientes de agresión sexual, programas para las supervivientes testigos, programas para las supervivientes de edad avanzada, líneas telefónicas de emergencia para supervivientes de agresión sexual y programas relacionados con el abuso y el incesto. Véanse los puntos 3.6.1 y 3.6.2 del Manual de las Naciones Unidas. La legislación debería incluir un plan para brindar esta información a las supervivientes. Véase Minnesota (Estados Unidos), Ley núm. 611A.02 y la Ley sobre Asistencia y Protección a las Víctimas de Violación (disponible en inglés) (1998) de Filipinas. La legislación debería disponer que el acceso a estos servicios no necesariamente esté limitado a un momento determinado ni condicionado de ninguna forma. Véase Organización Mundial de la Salud; Guidelines for Medico-Legal Care for Victims of Sexual Violence (Directrices para la atención médico-legal a las víctimas de violencia sexual) (2003). Disponible en inglés.
Experiencia adquirida: En muchos países la legislación exige denunciar los casos de agresión sexual ante la policía. Esto se denomina notificación obligatoria y es muy común en los casos de agresión sexual de niños. En algunos países está previsto que se informe a la policía antes de acceder a los servicios de salud; así pues, en el sector de la salud se ha inculcado la práctica de que las víctimas o las supervivientes realicen una declaración a la policía antes de recibir atención médica. Aunque es evidente que los trabajadores del sector de la salud deben cumplir las leyes de su país, no es conveniente que las políticas del sector de la salud privilegien las necesidades jurídicas por sobre las necesidades de salud. Los servicios de salud deberían prestarse antes de que se denuncien los casos a la policía y las políticas jurídicas y de salud deberían aclarar este punto (Jewkes, 2006). Además, la notificación obligatoria desalienta a los proveedores de servicios de salud a que formulen preguntas relacionadas con la violencia, por temor a ser parte en una causa judicial (Velzeboer, 2003).
- La legislación debería garantizar que un organismo gubernamental local de la zona en que ocurrió la agresión sexual sufrague el costo del examen forense para recolectar y conservar las pruebas de la conducta sexual delictiva. Véase la Ley de delitos sexuales de Lesotho (2003), parte VI, 21 1).
- Debería descentralizarse la recolección de pruebas forenses y ampliarse a un mayor número y tipo de proveedores, como enfermeros, parteras y médicos, la capacidad de realizar exámenes de ADN y de otro tipo y de redactar informes (Kilonzo, 2008a). La experiencia ha demostrado que los enfermeros que realizan exámenes forenses han reducido el tiempo de espera y de evaluación de los exámenes médicos forenses; aumentado el número de kits para la recolección de pruebas de agresión sexual completados; generado kits para la recolección de pruebas de agresión sexual más precisos y completos; mejorado la cadena de pruebas o de custodia; ayudado a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley a recolectar información e imputar cargos o interponer demandas; y mejorado la probabilidad de enjuiciamiento y condena (extraído de Du Mont, J. y White, D., 2007. The Uses and Impact of Medico-legal Evidence in Sexual Assault Cases: A Global Review (Uso e impacto de la evidencia médico-legal en casos de agresión sexual: una revisión global), Ginebra (Suiza), OMS, pág. 37). Otros agentes pertinentes (por ejemplo, los fiscales) deben hacer el seguimiento de estas medidas, asegurando que se procesen y utilicen las pruebas.
Experiencia adquirida: En muchos países solo los médicos especialmente certificados pueden recolectar pruebas forenses, como los oficiales médicos de distrito o los médicos forenses. El número de médicos certificados, así como su disponibilidad, representa un obstáculo para las mujeres que desean acceder a estos servicios. Muchas veces las mujeres deben esperar durante largos períodos y seguir vías complejas para recibir la atención que necesitan. En algunos entornos, generalmente se utilizan los exámenes forenses (de forma poco fiable) para establecer si una niña o mujer perdió su virginidad y cuándo; estas pruebas pueden ser utilizadas en su contra en un juicio (Human Rights Watch, 1999; Brown, 2001). Muchos países están trabajando para ampliar y mejorar los servicios, entre otras cosas mediante la profesionalización y capacitación de más personal de atención de la salud.
- La legislación debería estipular la provisión de pruebas gratuitas e incondicionales para detectar enfermedades de trasmisión sexual, anticoncepción de emergencia, pruebas de embarazo, servicios de aborto y profilaxis posterior a la exposición. Esta última es un tratamiento antirretroviral de corto plazo para reducir la probabilidad de infección por el VIH luego de una posible exposición como consecuencia del trabajo o las relaciones sexuales. Extraído de OMS. Véase: Stefiszyn, A Brief Overview of Recent Developments in Sexual Offences Legislation in Southern Africa (Breve sinopsis de la evolución reciente de la legislación sobre delitos sexuales en África meridional), documento técnico elaborado para la reunión de expertos sobre las buenas prácticas en la legislación relativa a la violencia contra la mujer, mayo de 2008.
- La legislación debería establecer una respuesta comunitaria coordinada para las supervivientes de la agresión sexual. Véase Coordinated Crisis Intervention (Intervención coordinada en casos de crisis), StopVAW, the Advocates for Human Rights.
- La legislación debería establecer equipos o programas de respuesta coordinada a la agresión sexual para que las supervivientes dispongan de una amplia gama de servicios y atención necesarios (jurídicos, médicos y sociales) y para aumentar las probabilidades de que se enjuicie eficazmente al agresor. Estos programas o equipos deberían incluir un perito forense, un abogado especializado en agresión sexual, un fiscal y un oficial de policía. Todos los agentes que responden a los casos de agresión sexual deberían respetar los protocolos específicos que detallan sus responsabilidades al tratar y prestar servicios a las supervivientes de la agresión sexual. Véase …
- La legislación debería establecer financiación específica para garantizar el nombramiento de proveedores de servicios para casos de agresión sexual, su registro como proveedores de servicios y su capacitación especializada. Véase Good practices in legislation on harmful practices against women (Buenas prácticas en materia de legislación sobre prácticas dañinas contra la mujer) (2010) 3.4.2 y 3.4.3.
- La legislación debería incluir todas las disposiciones necesarias para la aplicación plena de las leyes sobre agresión sexual, incluida la elaboración de los protocolos, reglamentaciones y formularios normalizados necesarios para aplicar la ley. La legislación debería exigir que estos protocolos, reglamentaciones y formularios se elaboraran en un número limitado de meses después de la entrada en vigor de la legislación, y esta debería establecer un plazo fijo entre la adopción de una ley sobre agresión sexual y la fecha de entrada en vigor. Véase Manual de las Naciones Unidas, 3.2.6 y 3.2.7.
- La legislación debería contemplar el establecimiento de una institución específica para vigilar la aplicación de las leyes sobre agresión sexual y para reunir datos sobre agresiones sexuales periódicamente. Véase Manual de las Naciones Unidas, 3.3.1 y 3.3.2.
Otros recursos:
Véanse Herramientas para formular leyes sobre violencia doméstica y Herramientas para redactar leyes sobre agresión sexual en el módulo Elaborar legislación sobre la violencia contra las mujeres y las niñas. Este modulo también contiene información sobre la legislación relacionada con el acoso sexual, la trata de personas con fines sexuales, las prácticas dañinas, el matrimonio forzado y de niños, la mutilación o ablación genital femenina, los delitos de honor, el maltrato de las viudas y la violencia relacionada con la dote.
2. Realizar actividades de promoción para perfeccionar las leyes
- Muchas veces se considera que promoción es sinónimo de comunicación para cambios de conducta; información, educación y comunicaciones (IEC) y/o movilización comunitaria. A pesar de que estas actividades tienen por objeto promover el cambio y en ese marco se transmiten mensajes destinados a un público determinado, la promoción se diferencia de estos enfoques dado que su principal objetivo es modificar las políticas. El proceso de promoción finaliza cuando un encargado de adoptar decisiones pone en práctica una medida normativa prescrita. En tanto que sensibilizar al público general es parte importante de este proceso, no es el objetivo principal.
- La voz colectiva suele ser mucho más fuerte que una sola voz, y hacer declaraciones colectivas evita las represalias contra una única persona u organización, especialmente cuando una cuestión es controvertida o compleja. Por este motivo, es preferible que un grupo coordinado de interesados clave organizados, por ejemplo en una coalición, lleve a cabo las actividades de promoción. Los agentes del sector de la salud deberían trabajar en el marco de un mecanismo de coordinación para elaborar y ejecutar actividades de promoción.
- A continuación se incluye una breve descripción de un proceso de promoción (extraído de Ward, 2010 y adaptado de Centro para Actividades de Desarrollo y Población, 2000).
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Recolección de datos |
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Seguimiento y evaluación |
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PASO 1: Los asociados comienzan a trabajar con la CUESTIÓN sobre la que desean promover un cambio normativo. La cuestión está definida, es clara, y los asociados la perciben como importante. |
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PASO 2: Los asociados articulan un OBJETIVO de promoción (de mediano o largo plazo) y OBJETIVOS (de corto plazo, específicos y medibles) basados en la cuestión que desean promover. |
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PASO 3: Los asociados determinan el PÚBLICO: los encargados de adoptar decisiones que tienen el poder para lograr el cambio normativo. |
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PASO 4: Seleccionar asociados con conocimientos de promoción (tal vez estableciendo un subgrupo de coordinación), elaborar un MENSAJE de promoción persuasivo y adaptarlo a los intereses del público. |
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PASO 5: Los asociados determinan los CANALES DE COMUNICACIÓN adecuados para enviar el mensaje de promoción al público destinatario. Esto puede incluir una conferencia de prensa, un conjunto de material de información, un debate público, una conferencia para encargados de formular políticas, etc. |
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PASO 6: Los asociados amplían su base de APOYO entre los miembros de la sociedad civil y otros aliados. |
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PASO 7: Los asociados RECAUDAN FONDOS y movilizan otros recursos para la campaña de promoción. |
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PASO 8: Los asociados EJECUTAN su estrategia de promoción según un plan de acción. |
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La recolección de datos es una actividad permanente en todo proceso de promoción y puede incluir la investigación de la posición de los destinatarios del ámbito de las políticas en relación con la cuestión que se desea promover. |
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Durante todo el proceso de promoción se deberían llevar a cabo actividades de seguimiento y evaluación. Antes de poner en marcha la campaña de promoción, es importante que los participantes determinen cómo harán el seguimiento de su plan de ejecución. Además, los miembros del grupo deberían decidir la forma en que evaluarán o medirán los resultados. ¿Es realista esperar que sus actividades logren cambios normativos, de programas o financiación? ¿Cómo sabrán si la situación ha cambiado? |
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Estudio de casos: Iniciativa de salud y violencia basada en el género de Sudáfrica (disponible en inglés)
Las coaliciones del sector de la salud pueden desempeñar un importante papel en las actividades de promoción para la reforma de las políticas públicas e institucionales. Por ejemplo, la Iniciativa de salud y violencia basada en el género de Sudáfrica consta de 15 organizaciones y particulares asociados en Sudáfrica. Llevan a cabo investigaciones, fomentan la capacidad de investigación, divulgan las conclusiones de los estudios y utilizan las investigaciones para promover cambios normativos. La Iniciativa trabaja en estrecha colaboración con las Direcciones de Género y de Salud de la Mujer del Departamento Nacional de Salud. Los efectos de estas redes son difíciles de medir, pero algunas evaluaciones informales indican que la Iniciativa ha alcanzado resultados importantes. Por ejemplo, logró que los planes de estudios de dos facultades de medicina hicieran mayor hincapié en la violencia de género, ayudó a preparar un módulo de una semana de duración sobre violación destinado a estudiantes de medicina y contribuyó a la formulación de nuevas políticas nacionales sobre violencia de género y salud. Su labor es un ejemplo de cómo los investigadores pueden colaborar con el gobierno para traducir los resultados de los estudios en políticas (Consejo de Investigaciones Médicas, 2003; Guedes, 2004).
Extraído de Bott, S., Morrison, A., Ellsberg, M., 2005a. Preventing and Responding to Gender-based Violence in Middle and Low-income Countries: A Global Review and Analysis. (Prevención y respuesta a la violencia de género en países de ingresos medios y bajos. Examen y análisis global). World Bank Policy Research Working Paper. núm. 3618, pág. 28.
Para información más pormenorizada sobre las actividades de promoción relacionadas con la reforma legislativa, véase Promover nuevas leyes o la reformulación de leyes existentes en el módulo sobre Legislación.
Otros recursos:
Women Leadership Program Initiative for Equity Tanzania (Iniciativa para la Igualdad del Programa de Liderazgo de las Mujeres de Tanzanía, 2003). Este recurso brinda a los profesionales e instructores un panorama amplio de la capacitación en materia de liderazgo para abordar la violencia de género. Promueve la capacidad de los agentes para fomentar el cambio comunitario abordando temas como los conceptos relacionados con el género, el vínculo entre la violencia de género o la violencia contra la mujer y los derechos humanos, la comunicación para la promoción contra la violencia de género y la elaboración de planes de acción para el establecimiento de redes. Como referencia para la capacitación, se incluyen los objetivos, el programa, los resultados y la metodología de facilitación, así como una evaluación. Disponible en inglés; 52 páginas.
Gender, Reproductive Health and Advocacy (Género, salud reproductiva y promoción) (Centro para Actividades de Desarrollo y Población, 2000). Serie de manuales de capacitación (sesiones 9 a 14). Disponible en inglés.
3. Garantizar la aplicación de las leyes
- Si no se aplica la legislación, ni las mejores leyes pueden prevenir la violencia o proteger a las supervivientes. A nivel mundial, la violación es uno de los delitos que menos se sancionan. En promedio, solo el 10% de las denuncias de violencia resultan en una condena y, en muchos contextos, es probable que este porcentaje sea aún más bajo (Amnistía Internacional, 2004, citado en USAID y UNICEF, 2006; Johnson y otros, 2008; Vetten y otros, 2008; y Lovett y Kelly, 2009).
- Las limitaciones presupuestarias, el bajo compromiso político, el limitado apoyo popular a los derechos de la mujer y la falta de capacitación de los abogados y jueces para aplicar las leyes, políticas y protocolos pertinentes también socavan la puesta en práctica de la legislación de protección. Además, muchas mujeres tienen poco acceso a información sobre sus derechos y la forma de utilizar el sistema judicial cuando estos se violan (USAID y UNICEF, 2006).
- Por lo tanto, el sector de la salud tiene la responsabilidad de garantizar que se apliquen adecuadamente las leyes relacionadas con los derechos de las supervivientes a los servicios y las obligaciones de los proveedores de atención de la salud. Facilitar la aplicación supone impartir capacitación a los proveedores de atención de la salud sobre sus obligaciones según las leyes pertinentes, garantizar que las comunidades conozcan sus derechos y la disponibilidad y gama de servicios, y vigilar la prestación de servicios y la calidad de la atención. Para más información sobre la aplicación de las leyes véase el módulo sobre la elaboración de leyes relacionadas con la violencia contra las mujeres y las niñas.