Uno de los principales ámbitos de preocupación en relación con el acoso sexual es la prestación de bienes y servicios en el terreno humanitario y de mantenimiento de la paz. La explotación sexual de algunas de las poblaciones más vulnerables del mundo ha provocado la indignación internacional y se ha convertido en una importante área de defensa por parte de ONG internacionales y de organizaciones intergubernamentales.
En 2002, un informe del ACNUR y Save The Children Reino Unido atrajo la atención internacional al plantear la cuestión de la explotación y el abuso sexuales de menores por parte de personal de los servicios humanitarios y de operaciones de mantenimiento de la paz. El informe implicaba a 42 organismos, incluido el ACNUR, en la explotación sexual de mujeres y menores. Personal de la ONU encargado del mantenimiento de la paz también estaba implicado.
Entre los principales responsables de explotación sexual de menores refugiados se encuentra personal de ONG locales e internacionales y de organismos de la ONU que a menudo utilizan como herramienta de explotación la propia asistencia y los servicios humanitarios destinados a beneficiar a la población refugiada. Según los informes, miembros varones del personal nacional comerciaron con artículos y servicios humanitarios, como medicamentos, combustible, trigo bulgur, planchas de plástico, cursos de enseñanza, formación, capacitación, suministros para escuelas, etc. a cambio de sexo con muchachas menores de 18 años. La práctica parecía especialmente habitual en lugares en los que había programas de ayuda importantes y asentados.
(Véase: ACNUR/Save the Children Reino Unido, Violencia sexual y explotación: La experiencia de niñas refugiadas en Liberia, Guinea y Sierra Leona (en inglés), 8, 2002)
El informe citaba la ausencia de mecanismos efectivos de presentación de denuncias, códigos de conducta y formación del personal inadecuados, y leyes nacionales insuficientes para que los responsables rindiesen cuentas. El problema de la explotación y el abuso sexuales por parte de personal humanitario y de operaciones de mantenimiento de la paz se ha documentado en otros lugares de África y del resto del mundo. Véase: Humanitarian Exchange Network, ‘Es difícil huir de lo que está ligado a la supervivencia’: Explotación sexual y distribución alimentaria en Burundi (en inglés), 2006; Human Rights Watch, Atrapadas en la inequidad (en inglés), apdo. V, 2003; Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, Explotación y abuso sexual: Informe de fin de misión (en inglés), 2005.
Principios básicos de las leyes sobre abuso y explotación sexual
Las leyes nacionales deben:
- Exigir que las organizaciones no gubernamentales que operan en el país cuenten con una política sobre explotación sexual y que su personal reciba formación sobre prevención de la explotación sexual;
- Incluir sanciones penales para la explotación sexual de mujeres y menores; y
- Crear un organismo nacional que reciba e investigue las denuncias de explotación sexual.
(Véase: Agresión Sexual, Trata, y Forced/Early marriage)
En realidad, sin embargo, gran parte de la explotación y el abuso sexuales se produce cuando las protecciones jurídicas nacionales, si existen, se han venido abajo por completo. En consecuencia, la principal responsabilidad de las naciones y las organizaciones internacionales que ofrecen asistencia es garantizar que su personal lleva a cabo la misión de asistencia humanitaria a la vez que protege de forma efectiva los derechos de las mujeres y las niñas. Por ejemplo, la ley que en Suecia prohíbe la compra de servicios sexuales incluye a las fuerzas de mantenimiento de la paz desplegadas en el extranjero. En 2002, tres militares destinados en el extranjero fueron imputados y condenados en aplicación de la ley, y posteriormente fueron expulsados de las fuerzas armadas. Gunilla Ekberg, Suecia: La ley de prohibición de compra de servicios sexuales (en inglés), Violence Against Women, vol. 10, págs. 1187, 1198, 2004.
Medidas adoptadas por la ONU para combatir la explotación y el abuso sexuales
La cuestión de la explotación sexual en las operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz ha figurado en la agenda de los máximos organismos de la ONU. Resolución 1325 del Consejo de Seguridad sobre la Mujer, la Paz y la Seguridad:
Insta a todas las partes en un conflicto armado a que adopten medidas especiales para proteger a las mujeres y las niñas de la violencia por razón de género, particularmente la violación y otras formas de abusos sexuales, y todas las demás formas de violencia en situaciones de conflicto armado;
[…]
Exhorta a todas las partes en un conflicto armado a que respeten el carácter civil y humanitario de los campamentos y asentamientos de refugiados y a que tengan en cuenta las necesidades especiales de las mujeres y las niñas, incluso en el diseño de los campamentos y asentamientos, y recuerda sus resoluciones 1208 (1998), de 19 de noviembre de 1998, y 1296 (2000), de 19 de abril de 2000.
En 2002, en respuesta al informe conjunto del ACNUR y Save the Children Reino Unido, el Comité Permanente entre Organismos de la ONU, que es el principal mecanismo para la coordinación entre organismos de la asistencia humanitaria ofrecida por la ONU y por organizaciones que no pertenecen a la ONU, creó un Grupo de Trabajo sobre la explotación y el abuso sexual durante las crisis humanitarias. El 13 de junio de 2002, el Comité Permanente entre Organismos publicó su informe Protección contra la explotación y el abuso sexual en las crisis humanitarias en respueta a las denuncias de abuso en el África Occidental (en inglés). En 2003, adoptando recomendaciones formuladas en el informe, el Secretario General hizo público un boletín sobre Medidas especiales de protección contra la explotación (en inglés) (ST/SGB/2003/13) aplicable a todo el personal de la ONU, incluidos los órganos y programas de la ONU administrados independientemente. El boletín afirma que:
a) La explotación y el abuso sexuales constituyen faltas graves de conducta y son, por tanto, motivo para la adopción de medidas disciplinarias, incluida la destitución sumaria;
b) Las actividades sexuales llevadas a cabo con niños (es decir, con personas menores de 18 años) están prohibidas independientemente de la edad fijada localmente para alcanzar la mayoría de edad o la edad de consentimiento. No puede aducirse como defensa una estimación errónea de la edad de un niño;
c) El intercambio de dinero, empleos, bienes o servicios por sexo, incluidos los favores sexuales u otras formas de comportamiento humillantes, degradantes o explotadoras, está prohibido. Esto incluye cualquier prestación de asistencia que se esté obligado a proporcionar a beneficiarios de asistencia;
d) Las relaciones sexuales entre funcionarios de las Naciones Unidas y los beneficiarios de asistencia, habida cuenta de que se basan en una dinámica de poder inherentemente desigual, socavan la credibilidad e integridad de la labor de las Naciones Unidas, por lo que están firmemente desaconsejadas;
e) En caso de que un funcionario de las Naciones Unidas albergue preocupaciones o sospechas respecto de la comisión de explotación o abuso sexuales por otro miembro del personal, perteneciente o no al mismo organismo o al sistema de las Naciones Unidas, deberá informar de esas preocupaciones mediante los mecanismos de denuncia existentes;
f) Los funcionarios de las Naciones Unidas tienen la obligación de establecer y mantener un entorno conducente a la prevención de la explotación y el abuso sexuales. El personal directivo a todos los niveles tiene una responsabilidad particular de apoyar y promover sistemas que permitan mantener ese tipo de entorno.
En 2006, la ONU celebró una conferencia de alto nivel para la eliminación de la explotación y el abuso sexuales en la que se hizo una declaración de compromiso (en inglés) que incluía los siguientes puntos para la acción:
1. Elaborar estrategias específicas de la organización para prevenir la explotación y el abuso sexuales y responder a ellos cuando se produzcan, lo que incluye indicadores de progreso cuantificables y de duración determinada que permitan monitorear el rendimiento de nuestras organizaciones y de otras.
2. Incorporar nuestras normas sobre explotación y abuso sexuales en los programas de iniciación, orientación y capacitación de nuestro personal.
3. Impedir la contratación o el despliegue de los responsables de explotación y abuso sexuales, lo que incluye la averiguación de antecedentes, incluidos los antecedentes penales.
4. Garantizar que existen mecanismos accesibles de presentación de denuncias para comunicar casos de explotación y abuso sexuales, y que los puntos de coordinación para la presentación de denuncias comprenden cómo cumplir con sus obligaciones.
5. Tomar, de la mejor manera posible, las medidas necesarias para proteger a las personas frente a las represalias, cuando se reciban denuncias de explotación y abuso sexuales cometidos por nuestro personal.
6. Investigar las denuncias de explotación y abuso sexuales de modo profesional y oportuno, lo que incluye la utilización de prácticas adecuadas de entrevista a testigos y denunciantes, especialmente en el caso de menores.
7. Tomar medidas rápidas y adecuadas contra nuestro personal cuando sea responsable de explotación y abuso sexuales, lo que puede incluir medidas disciplinarias o administrativas y/o la remisión a las autoridades pertinentes para que emprendan las acciones necesarias, incluido el inicio de un proceso penal.
8. Ofrecer asistencia básica de emergencia a las personas denunciantes de explotación y abuso sexuales.
9. Informar periódicamente a nuestro personal y nuestras comunidades sobre las medidas adoptadas para prevenir la explotación y el abuso sexuales y responder en caso de que se produzcan. Esta información debe elaborarse y difundirse localmente, en colaboración con otros organismos pertinentes, y debe incluir información sobre los mecanismos de presentación de denuncias, la situación y el resultado de las investigaciones en términos generales, las medidas adoptadas contra los responsables, y las medidas de seguimiento tomadas, así como la asistencia de que disponen víctimas y personas denunciantes.
10. Obtener el apoyo de comunidades y gobiernos para prevenir la explotación y el abuso sexuales por parte de nuestro personal y responder en caso de que se produzca.
La declaración fue aprobada por 22 organismos de la ONU y 24 ajenos a ella. A pesar de estas iniciativas, continúa existiendo preocupación en torno a la explotación y el abuso sexuales. Véase: Departamento General de Contraloría de Estados Unidos, Asistencia humanitaria: La protección a las mujeres y niñas refugiadas sigue siendo un desafío importante (en inglés), 2003; Humanitarian Exchange Magazine, El escándalo sexual del África Occidental, 2003.
Códigos de conducta, formación y prevención
Varios organismos de la ONU y ajenos a ella han elaborado códigos de conducta sobre explotación y abuso sexuales. El código de conducta de los “cascos azules”, como se conoce a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU, prohíbe expresamente la explotación sexual de mujeres y niñas. Véase: Decálogo para la conducta personal de los cascos azules, pág. 13, 1998. Entidades que no pertenecen a la ONU también cuentan con códigos de conducta que regulan la actuación de su personal. Por ejemplo, el código de War Child (en inglés) refleja el Boletín del Secretario General. La carta humanitaria de ESFERA y sus normas mínimas de respuesta humanitaria en casos de desastre también incluyen prohibiciones de explotación sexual.
La formación sobre explotación sexual es cada vez más generalizada. Los materiales elaborados para su uso en Sierra Leona han sido ampliamente utilizados en todos los organismos de la ONU y en otras partes del mundo. Véase: Comité de Coordinación para la Prevención de la Explotación y el Abuso Sexuales, Entender las responsabilidades del trabajador de ayuda humanitaria: Prevención de la explotación y el abuso sexual (en inglés). El Consejo Internacional de Organizaciones Voluntarias también ha elaborado un manual de formación específico sobre recepción e investigación de denuncias de explotación y abuso sexuales. Véase: Consejo Internacional de Organizaciones Voluntarias, Hacer organizaciones más seguras: Manual (en inglés). Por último, el ACNUR ha elaborado un amplio conjunto de directrices sobre prevención y respuesta en casos de violencia de género contra mujeres y niñas refugiadas y desplazadas internas, que incluye estrategias generales de prevención de la violencia de género, incluidos la explotación y el abuso sexuales. Véase: ACNUR, Violencia sexual y por motivos de género en contra de personas refugiadas, retornadas y desplazadas internas. Guía Para la prevención y respuesta.
La ONU ha promulgado procedimientos modelo de investigación y ha adoptado políticas de apoyo a las víctimas. En mayo de 2004 se exigió a todo el personal civil que utilizase los documentos elaborados por el Grupo de Trabajo interinstitucional, incluida la hoja informativa para comunidades, un formulario de presentación de denuncias, y planes de formación. Véase: Informe final del Grupo de Trabajo sobre la explotación y el abuso sexual durante las crisis humanitarias, (en inglés) párr. 14, 2004.
La política de la ONU sobre asistencia establece que las personas denunciantes (cuyas denuncias se están investigando) y las víctimas (cuyas denuncias de explotación sexual se han documentado) tienen derecho a asistencia, al igual que los menores nacidos a consecuencia de explotación y abuso sexuales. Véase: Informe del Grupo de Trabajo especial de composición abierta sobre la asistencia y el apoyo a las víctimas de la explotación y los abusos sexuales, doc. ONU A/62/595, 2005.