- La supervisión efectuada por órganos independientes puede asegurar y mantener la confianza del púbico en las instituciones de seguridad y realzar las falencias de la regulación interna. Suele ser muy difícil obtener información pública precisa sobre los tipos de quejas de las que se ocupan, y si algunas son sobre la falta de respuesta a la violencia contra las mujeres o acusaciones de abuso contra otros oficiales. Dependiendo del contexto nacional, puede haber una variedad de órganos externos de supervisión que aseguren la rendición de cuentas del sector, incluidas oficinas de ombudsman; instituciones nacionales de derechos humanos; juntas de revisión independientes; oficinas de auditoría; y comisiones de quejas púbicas. Los órganos independientes de supervisión deben:
- Funcionar basándose en el derecho escrito y responder directamente al parlamento y al ministro correspondiente.
- Obtener facultades cuasi judiciales para que puedan emprender investigaciones y visitas a las instalaciones (por ej. a comisarías de mujeres, cárceles) por iniciativa propia e instituir procesos en los tribunales.
- Tener el estatus y el mandato para hacer recomendaciones vinculantes.
- Tener acceso a información clasificada que les permita cumplir su mandato (por ej. casos de abuso cometido por personal del sector seguridad), además de materiales accesibles a través de políticas de libertad de información, importantes para respaldar su trabajo.
- Funcionar en una variedad de niveles (por ej. nacional y local) para asegurar que sean accesibles a mujeres y niñas en zonas remotas.
- Tener procedimientos claros para el registro, investigación y procesamiento de las denuncias, incluidos procedimientos especiales con respecto a la confidencialidad y entrevista de las sobrevivientes de violencia.
- Recolectar, desagregar y publicar ampliamente los datos e informes sobre el perfil de las denuncias de violencia de género, los tipos y patrones del supuesto abuso (por ej. omisión de registro de casos; investigación inadecuada, faltas en la conducta del personal policial/ militar, registro de casos falsos) y resultado de las investigaciones (incluido el tiempo de duración).
- Publicar sus hallazgos en informes anuales y otros.
- Ombudsman / defensoría del pueblo: Un ombudsman es un oficial, generalmente nombrado por el gobierno o por el parlamento, con facultades para representar los intereses del público investigando y ocupándose de las denuncias de la ciudadanía. Se pueden nombrar ombudsman especializados para supervisar asuntos tales como derechos humanos, transversalización de género en el gobierno, y desempeño del sector seguridad; o puede ser establecido como ombudsman policial o de defensa específico. Estos oficiales pueden desempeñar un rol clave en el abordaje de las denuncias públicas que de otra forma no serían priorizadas y trabajar con instituciones de seguridad para mejorar sus prácticas relacionadas con la violencia de género.
Ejemplo: Auditoría de la Fuerza Policial de Nueva Gales del Sur en cuanto a su tratamiento de las denuncias de violencia doméstica y familiar (Australia)
En cumplimiento de la sección 160 de la Ley Policial 1990, la cual requiere que el Ombudsman “vigile estrechamente los sistemas establecidos dentro de la Fuerza Policial de de Nueva Gales del Sur para tratar las denuncias”, y como seguimiento a una investigación de 2006 sobre las respuestas policiales ante la violencia doméstica, en 2008 se llevó a cabo una auditoría. El informe se proponía evaluar y ofrecer retroinformación a la policía, prestadores directos de servicios relacionados con la violencia doméstica y la comunidad en general sobre si las denuncias de violencia doméstica estaban siendo tratadas apropiada y eficazmente; contribuir a la identificación de buenas prácticas y hacer recomendaciones sobre áreas que se podrían mejorar y, asegurar que las denunciantes –especialmente sobrevivientes de violencia doméstica– reciban una respuesta apropiada de la Policía de Nueva Gales del Sur.
La mayoría de las denuncias estaban relacionadas con la conducta de la policía cuando responden a incidentes de violencia doméstica, o la conducta de los oficiales acusados de violencia doméstica (principalmente intimidación/ acecho y agresión). El informe halló que:
- Las denuncias recibidas en 2008 generalmente fueron bien manejadas.
- Los problemas denunciados fueron correctamente evaluados por la policía, se hicieron las notificaciones correspondientes al Ombudsman, y se tomaron las medidas apropiadas según el caso.
- La policía generalmente inició acciones de protección para las víctimas en respuesta a las denuncias.
- En la mayoría de las denuncias derivadas a investigación basada en pruebas, se tomó alguna acción de gestión apropiada.
- El nivel de satisfacción de las denunciantes fue razonable.
- Hubo algunas instancias en las cuales las quejas no fueron bien manejadas por la policía, lo cual tuvo graves consecuencias y se relaciona con problemas operativos dentro de la policía.
En respuesta a los hallazgos, se hicieron una serie de recomendaciones detalladas, las cuales incluyen que la policía informe al ombudsman sobre las acciones tomadas en respuesta a la auditoría y, que se efectúe una auditoría de las denuncias presentadas a la policía en 2010, entre otras medidas para mejorar el tratamiento y monitoreo policial de las denuncias de violencia doméstica.
Fuente: Ombudsman de Nueva Gales del Sur. 2011. “Audit of New South Wales Police Force handling of domestic and family violence complaints: A special report to Parliament under section 161 of the Police Act 1990.” Ombudsman de Nueva Gales del Sur. Sydney.
Ejemplo: Oficina del Ombudsman del Consejo Nacional de Mujeres de Egipto
En 2002, El Consejo Nacional de Mujeres de Egipto creó una oficina de ombudsman para recibir denuncias de mujeres sobre discriminación de género. Las denuncias son sobre discriminación de género en el trabajo, la Ley del Estado Civil, violencia doméstica, herencia, y otros temas. Al abordar la violencia contra las mujeres y las niñas, la oficina coopera con el Ministerio de Asuntos Sociales para derivar a las víctimas a albergues. La oficina tiene actividad en todas las gobernaciones de Egipto y tiene los siguientes objetivos:
- Monitorear las necesidades y las denuncias de las mujeres y oficiar de enlace entre el Consejo Nacional y las mujeres que sufren cualquier forma de discriminación inconstitucional o desigualdad de oportunidades.
- Asegurar que quienes formulan las políticas y toman las decisiones presten atención a las opiniones y reclamos de las mujeres.
- Contribuir a abordar algunos de los problemas que enfrentan las mujeres a diario.
- Establecer una base de datos que documente los tipos de denuncias recibidas, la frecuencia de la recurrencia, y los obstáculos que representan para el progreso de las mujeres, con el propósito de hacer las sugerencias pertinentes a las autoridades correspondientes.
Los servicios claves que presta la oficina incluyen:
- Recibir denuncias por teléfono, línea telefónica de emergencia, correo postal, correo electrónico, fax y reuniones en persona.
- Brindar orientación legal y social a través de especialistas en esas áreas.
- Derivar las denuncias de las mujeres a las autoridades relevantes y hacer seguimiento.
- Asistir a las denunciantes, si es necesario, a que busquen abogados especializados, así como abogados que trabajan pro bono con la oficina del Ombudsman.
- Realizar investigaciones y estudios de los temas objeto de las denuncias que recibe la oficina.
La Oficina hace recomendaciones a distintos actores – incluida la policía y la judicatura – sobre cómo responder mejor a los casos de violencia– por ejemplo, cooperando con el Ministerio del Interior para capacitar a los oficiales de policía en el registro de las denuncias de sobrevivientes de violencia doméstica.
Fuente: United States Agency for International Development, 2009. National Council for Women Report on Egypt. USAID. Washington, D.C.
Ejemplo: Informes anuales del Ombudsman de la Policía de Irlanda del Norte
Los informes anuales del Ombudsman de la Policía de Irlanda del Norte contienen datos completos incluida la totalidad y los detalles de todas las denuncias tratadas por el Ombudsman ese año. La información completa presentada en cada informe anual (disponible para descargar) incluye:
- Número de denuncias recibidas del público.
- Número de denuncias recibidas por derivación de la jefatura de policía o de la Fiscalía.
- Resultados de los casos investigados, que cubren:
-
- Número de casos derivados a procesamiento penal;
- Número de cargos penales recomendados en total;
- Naturaleza y presunciones de los cargos;
- Número de casos derivados a la policía para aplicar medidas disciplinarias;
- Rangos de los oficiales denunciados;
- Los factores que se encuentran detrás de las denuncias.
La Oficina comunica regularmente las denuncias a la policía, a nivel de cada jefatura de distrito. Todos los meses, el Ombudsman envía informes estadísticos a la policía detallando la cantidad y los tipos de acusaciones asociadas con cada comisaría dentro de cada distrito. Dentro de los informes mensuales, los comandantes de policía locales reciben información sobre los oficiales de policía que han recibido tres o más denuncias en un período de 12 meses, incluido el número de denuncias, número de acusaciones y detalles de las acusaciones. Los informes anuales que resumen las denuncias y el estado de los casos son complementados por encuestas de satisfacción de la denunciante, entre otras publicaciones que examinan el trabajo de la oficina.
El informe anual ilustra cómo la información puede ser compartida sistemáticamente con la policía para su seguimiento así como difundida al público para aumentar la transparencia. Como las acusaciones de violación o agresión sexual cometida por oficiales de policía o funcionarios no se categorizan separadamente, estos casos se incluyen como “otros incidentes”, por tanto en el futuro las denuncias podrían establecer una categoría distintiva para estos delitos para mejorar el control y seguimiento de la policía y fortalecer los esfuerzos para eliminar los abusos cuando corresponda.
Fuentes: Police Ombudsman for Northern Ireland. 2008. Annual Report and Accounts 2007-2008; Police Ombudsman for Northern Ireland. Complaints Outcomes.
- Comisiones nacionales para los derechos humanos: Las comisiones nacionales y otras instituciones deben desempeñar un papel importante en el seguimiento de las tendencias y patrones de abusos cometidos contra los derechos humanos de las mujeres y las niñas, y en la investigación, derivación y procesamiento judicial de cada caso, como indican los Principios de Paris adoptados por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos en 1992. Entre las principales acciones de las Comisiones se encuentran:
- Recibir e investigar denuncias de presuntas violaciones de los derechos humanos presentadas por el público y otros órganos;
- Asesorar a los gobiernos en asuntos relacionados con la legislación y el cumplimento del derecho internacional sobre derechos humanos; y
- Concientizar al público e instituciones de seguridad sobre los derechos humanos de las mujeres y las niñas.
Ejemplo: Comisión de Derechos Humanos de Filipinas
Desde que se aprobara la legislación sobre la violencia contra la mujer (Ley de la República Nro. 9262), la Comisión de Derechos Humanos de Filipinas ha sido miembro del Consejo Interagencial para poner fin a la Violencia hacia la Mujer y sus hijos. El rol de la Comisión ha abarcado el desarrollo de un Plan de Acción para la implementación y promoción de la ley (que incluye al ejército); y la creación, dentro de la comisión, del grupo Hombres contra la Violencia en Todos Lados, que tomó la palabra junto a la Comisión en el marco de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer. La Comisión también desarrolla tareas en nombre del Consejo Interagencial contra la Trata de Personas, que consisten en monitoreo, investigación y protección de la víctima.
El Centro del Programa sobre los Derechos de la Mujer, una unidad especial dentro de la Comisión, investiga las violaciones de los derechos humanos de las mujeres, e inicia una querella o brinda asistencia en casos de discriminación legal, falta de reconocimiento de los derechos de las mujeres, múltiples responsabilidades, acceso desigual a la tierra, violencia contra la mujer, política y gobernabilidad, paz y orden, empleo, salud, y educación.
Fuentes: Página web de la Comisión de Derechos Humanos de Filipinas; y Corte Penal Internacional. 2009. CPI Documento de Debate sobre el Rol de la Instituciones Nacionales de Derechos Humanos para Promover los Derechos de las Mujeres en la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer.
- Las juntas independientes de revisión, instauradas para monitorear el desempeño de la policía con respecto a delitos específicos, tales como violencia doméstica y agresión sexual, pueden ser un mecanismo importante para fomentar mejores respuestas y apoyo para las mujeres y niñas sobrevivientes.
Ejemplo: La Junta de la Policía Metropolitana de Londres para la Violencia Doméstica y Sexual
En 2006, se creó la Junta para la Violencia Doméstica y Sexual de la Autoridad Policial Metropolitana como una estructura independiente de monitoreo que responde al Comité de Comunidades, Igualdades y Personas en apoyo a la implementación de la Estrategia del Alcalde de Londres para Poner Fin a la Violencia contra las Mujeres, 2008. La Junta para la Violencia Doméstica y Sexual tiene un Código de Conducta y su rol es:
- Dirigir el monitoreo y apoyo eficaz de la policía en respuesta a la violencia doméstica y sexual para el Comité de Comunidades, Igualdades y Personas.
- Asegurar la mejora continua de las repuestas de la Policía Metropolitana ante la violencia doméstica y sexual, asegurando un seguimiento consistente y estructurado de las acciones.
- Abordar la consistencia del servicio en cuanto al tratamiento de los problemas concentrando el monitoreo y apoyo en las 32 Unidades Municipales de Mando Operativo, y el Servicio Policial Metropolitano como persona jurídica, monitoreando la coordinación e implementación de las políticas y prácticas en todo el Servicio Policial.
- Identificar las carencias señaladas por las 32 Unidades Municipales de Mando Operativo y las unidades del Servicio Policial y, cuando sea apropiado, asegurar que los asuntos sean presentados ante los Comités de Autoridad Policial relevantes y/u otros foros.
- Vincularse con otros órganos en Londres o a nivel nacional que se ocupen de la violencia doméstica y sexual, y de temas relacionados.
- Difundir las mejores prácticas e innovación en todas las Unidades Municipales y del Servicio Policial como un todo.
- Aumentar la confianza de la comunidad compartiendo los éxitos de la Policía y procurando la participación del público en el proceso de monitoreo.
La Junta para la Violencia Doméstica y sexual fue reestructurada y reinaugurada en 2009, después de la transición a la Estrategia Londinense para Poner Fin a la Violencia contra la Mujer de la alcaldía (desde la Estrategia Londinense contra la Violencia Doméstica), con informes anuales, incluidas recomendaciones a la Policía Metropolitana y al gobierno. Aquí encontrará más información.
Fuente: Autoridad Policial Metropolitana – Página web de la Junta para la Violencia Doméstica y Sexual
- Las oficinas de auditoría desempeñan un rol importante en el control de los fondos públicos, asegurando que se usen de forma transparente, eficaz y eficiente, dentro del marco legal y para cumplir con los objetivos que fijan las políticas. Las oficinas pueden focalizarse en determinados sectores (por ej. seguridad) o asuntos (por ej. programas que abordan la violencia contra las mujeres y las niñas), analizando específicamente:
- El desempeño de una institución en particular (por ej. el Ministerio del Interior o Defensa, la Policía Nacional) al implementar las disposiciones de la legislación, políticas, y planes de acción nacionales sobre la violencia contra la mujer.
- La adherencia a los estándares, procedimientos y protocolos que regulan la respuesta a la violencia (por ej. gestión de casos, investigación, entrevista a sobrevivientes).
- Comisiones de denuncias del público: Las comisiones de especialistas (por ej. autoridades policiales de denuncias) pueden constituir canales importantes para que las mujeres y las niñas presenten, sin temor, denuncias sobre las fallas de seguridad, abusos y faltas de conducta del personal; y para asegurar que cada caso reciba rápidamente una investigación adecuada, independiente y neutral. El mecanismo tiene el potencial de mejorar la rendición de cuentas del sector, aumentar la confianza de la comunidad en las instituciones de seguridad; y alentar a las sobrevivientes de violencia a presentar denuncia. Sin embargo, con frecuencia no cuentan con suficientes recursos, ni cobertura, y posiblemente no tengan el mandato ni el apoyo para actuar frente a delitos graves.
Desafíos para establecer autoridades eficaces de denuncias policiales en India
En 2006, en respuesta a una petición de dos ex Directores Generales de la Policía, la Corte Suprema de Justicia de la India ordenó a todos los estados a instaurar de inmediato Autoridades para Denuncias de la Policía a nivel de estado y de distrito para ocuparse del problema de la rendición de cuentas de la policía. Las Autoridades para Denuncias de la Policía: son independientes de la policía; tienen sus propias facultades de investigación; pueden ocuparse exclusivamente de denuncias sobre faltas de conducta e incumplimiento del deber; y pueden hacer recomendaciones vinculantes sobre medidas a tomar (las recomendaciones de las Autoridades a nivel de estado y de distrito “para cualquier acción, departamental o penal, contra un oficial de policía infractor será vinculante para la autoridad en cuestión”).
La Autoridad de nivel estatal tiene facultades para investigar las denuncias de “faltas de conducta graves” de la policía, que incluyen pero no se limitan a: muerte, lesiones graves y violación durante custodia policial. Las Autoridades a nivel de distrito pueden investigar las denuncias de muerte, lesiones graves, violación durante custodia policial, acusaciones de extorsión, apropiación indebida de tierras/casas, y otros abusos de autoridad graves. La jurisdicción de las Autoridades a nivel estatal y distrito está vinculada al rango de los oficiales contra los cuales se presentó denuncia. La Autoridad a nivel estatal se ocupa de las denuncias contra el Superintendente de la Policía y oficiales de alto rango, mientras que la Autoridad a nivel de distrito se ocupa de las denuncias contra el Superintendente Adjunto de la Policía y rangos inferiores.
A fines de 2009, 15 estados habían establecido Autoridades según lo dispuesto por la legislación u órdenes de gobierno. En ese momento había 7 Autoridades operativas (en Assam, Chandigarh, Goa, Haryana, Kerala, Tripura y Uttarakhand).
A raíz de algunos cambios operacionales que han sufrido las Autoridades, estas procuraron orientación y apoyo para llevar a cabo su trabajo y, desde 2009, han recibido la colaboración del Commonwealth sobre los Derechos Humanos que ha monitoreando su trabajo. Basándose en la Ley del Derecho a la Información para acceder a las denuncias recibidas y las órdenes emitidas por la Autoridad, la iniciativa estudia la funcionalidad de las Autoridades valiéndose de entrevistas con las denunciantes para evaluar su satisfacción con la respuesta de la Autoridad ante su denuncia, el grado de justicia del proceso y las órdenes emitidas. Algunos desafíos identificados con las Autoridades fueron:
- La mayoría de las Autoridades cuentan con recursos extremadamente escasos, carecen de miembros independientes con destrezas variadas, y no se les ha asignado un presupuesto fijo.
- Dependen demasiado de la policía para tomar decisiones sobre los casos en lugar de usar investigadores independientes (por ej. tendencia a depender del informe del Superintendente de Policía correspondiente para determinar la relevancia de una denuncia, lo cual es un conflicto de intereses ya que la policía entonces tiene la tarea de investigar presuntas transgresiones de oficiales bajo su jurisdicción).
- Poca cobertura, alcance y conciencia de la comunidad.
- Falta de voluntad para seguir los protocolos para las infracciones graves (por ej. en un caso de violación en Uttarakhand, el primer informe sobre el oficial acusado no fue registrado).
- Percepción generalizada del público que el proceso de las denuncias sobre la policía es lento, no es transparente, no conduce a cambios del sistema ni tiene consecuencias para los integrantes del personal.
Fuentes: Srinivas, S. y Siddiqui, A., (2009), ‘Your Guide to Using Police Complaints Authorities’, CHRI Better Policing Series, Nueva Delhi: CHRI; Kotwal, N. y Srinivas, S. (2010) ‘Uttarakhand State Police Complaints Authority: Analysing Accountability in Action’, CHRI Better Policing Series, Nueva Delhi: CHRI; Kotwal, N. y Prasad, D. (2010) ‘Complaints Authorities: Police Accountability in Action’ CHRI Better Policing Series, Nueva Delhi: CHRI; Kotwal, N. y Prasad, D. (2010) ‘Complaints Authorities: Police Accountability in Action’ CHRI Better Policing Series, Nueva Delhi: CHRI; respuesta de Navaz Kotwal vía correo electrónico (2010).
Práctica promisoria: Dirección Independiente de Denuncias de Sudáfrica
La Dirección Independiente de Denuncias de Sudáfrica fue creada en 1998 como un órgano de gobierno independiente para investigar denuncias de brutalidad, delincuencia y faltas de conducta contra los miembros la Policía Sudafricana, y la Policía Municipal. Opera independientemente de la Policía e investiga:
- Muertes durante custodia policial o como resultado de las actividades policiales (por ej. disparos, allanamiento).
- Participación de miembros de la Policía en actividades delictivas (por ej. ataque, robo, corrupción, atraco, violación y otros delitos penales).
- Conducta o comportamiento policial prohibido por las Órdenes Permanentes de la Policía o el Reglamento de la Policía (por ej. incumplimiento del deber o del Código de Conducta de la policía).
- Insatisfacción/ denuncias de servicio deficiente prestado por la policía.
- Omisión de asistencia/ protección a víctimas de violencia doméstica según estipula la Ley de Violencia Doméstica.
- Falta de conducta o infracción cometida por miembros de la Policía Municipal.
Luego que se aprobó la Ley 68 de 1995 de la Policía Sudafricana, la Dirección quedó facultada para investigar todos los casos de falta de conducta del Servicio Policial y la Policía Municipal, que incluye infracciones y mala conducta cuando un miembro:
- Mata o causa la muerte de cualquier persona con quien mantiene una relación de pareja, como por ejemplo un/a cónyuge.
- Comete un delito como agresión, violación, etc. contra una persona con quien mantiene una relación de pareja, por ejemplo un/a cónyuge.
- Se rehúsa a asistir a una víctima de maltrato doméstico.
Según la Ley de Violencia Doméstica 116 de 1998, el incumplimiento de la Policía de una obligación estipulada por la Ley constituye falta de conducta (Ley 68 de 1995 y el Servicio Policial está obligado a informar a la Dirección todas las faltas de conducta en relación al incumplimiento de la Ley. La Dirección puede eximir a los miembros si se ofrece una explicación válida para el incumplimiento; investiga el caso; o solicita que la Policía investigue a través de una audiencia disciplinaria.
La Dirección debe presentar un informe al Parlamento cada seis meses sobre la cantidad y los tipos de casos denunciados – incluida la cantidad de muertes como resultado de la acción policial y en custodia policial, y la cantidad de denuncias del público – así como las recomendaciones que hace la Dirección. También hay una informe semestral específico sobre la implementación de la Ley de Violencia Doméstica, que detalla los casos de incumplimiento de la Ley (por ej. omisión de presentar orden de arresto, informar a las denunciantes sobre sus opciones – presentar una denuncia penal o solicitar una Orden de Protección o ambas, asistir a las denunciantes, convocar mediante citación y entregar una Orden de Protección).
El informe sobre la Ley también detalla las acciones tomadas por la Dirección para promover el cumplimiento (por ej. campañas de concienciación, talleres, visitas a la comisaría) y contiene indicadores del desempeño institucional de la Dirección (por ej. promedio de días que lleva finalizar las investigaciones, porcentaje de informes de investigación finalizados, número de casos corroborados, número de procesamientos recomendados, número de condenas).
El Comisario de Policía debe presentar un informe semestral al Parlamento sobre las medidas tomadas como resultados de las recomendaciones de la Dirección.
El Informe Anual de la Dirección 2009/2010 contiene seis casos de presunta violación perpetrada por oficiales de policía. En dos casos, el perpetrador fue dado de baja del Servicio Policial Sudafricano luego de mantener audiencias disciplinarias, dos fueron absueltos, y dos están pendientes.
Fuentes: Kotwal, N.& Prasad, D. 2010. ‘Complaints Authorities: Police Accountability in Action’ CHRI Better Policing Series. CHRI. Nueva Delhi; Página web de la Dirección Independiente de Denuncias.