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Comprendre le rôle des ONG dans le processus législatif

  • Les ONG jouent souvent un rôle essentiel dans l’action en faveur d’une modification de la législation, d’une ligne d’orientation, de la procédure ou des règlements administratifs. Elles apportent les récits des personnes dont elles défendent les droits. Ces récits composent une partie importante des informations destinées à convaincre les décideurs de la nécessité de ces modifications.
  • Les ONG doivent analyser soigneusement leur capacité à mener l’action, en évaluant leurs forces et leurs faiblesses. Elles doivent se demander s’il convient qu’elles jouent un rôle moteur dans l’action de plaidoyer envisagée. Par exemple, d’autres ONG ne sont-elles pas plus qualifiées de par leur expérience ou leur implantation locale pour travailler sur une question donnée ? Comment une ONG peut-elle soutenir une action déjà engagée ? Comment pourrait-elle lancer de nouvelles opérations venant compléter celles qui sont en cours ? Les ONG peuvent choisir de diriger, se soutenir, de rester neutres et, dans certains cas, de s’opposer à un processus législatif. Les militants devraient discuter en interne de la position que va prendre leur ONG sur une opération donnée avant de la faire connaître à l’extérieur.

Avant toute opération de plaidoyer, les questions suivantes s’imposent :

  • Existe-t-il des empêchements juridiques à la participation de l’ONG à l’action de plaidoyer concernant la réforme législative ?
  • Existe-t-il des empêchements pratiques à la participation de l’ONG ?
  • Autres questions à résoudre :
    • Chaque pays possède ses propres règles déterminant la participation des ONG au processus législatif. En Bosnie-Herzégovine, par exemple, les parlementaires, les ministres ou le président peuvent proposer des projets de loi, alors que les ONG soit ne peuvent pas le faire, soit ne le font pas.
    • Ce que les ONG sont autorisées à faire a un très gros impact sur leur aptitude à agir pour des changements dans la législation.
    • Dans certains cas, les ONG peuvent participer à l’élaboration du projet, mais PAS à la présentation du texte.
    • Dans certains cas, donc, les ONG doivent trouver des alliés et des défenseurs de leur cause parmi ceux qui sont autorisés à présenter un texte de loi devant le parlement.
    • Les ONG peuvent rencontrer des difficultés pour se procurer des informations sur les projets de loi, mais elles peuvent parfois recourir aux lois nationales sur l’accès à l’information, ou s’adresser au bureau des relations publiques du parlement.

(Voir : Global Rights, Legislative Advocacy Resource Guide : Promoting Human Rights in Bosnia and Herzegovina (Guide des ressources pour une action de plaidoyer en vue d’une réforme législative : la promotion des droits de l’homme en Bosnie-Herzégovine), p. 43, 2005)

 

ÉTUDE DE CAS : le Centre d’action de la société civile en vue d’une réforme législative – Nigeria

Dans beaucoup de pays, et en particulier dans les nouvelles démocraties, les ONG peuvent jouer un rôle important dans la formation des parlementaires et de leurs collaborateurs à leurs responsabilités en tant que membres des rouages d’un État démocratique. Il est particulièrement important de renforcer la capacité de ces personnes à étudier les propositions de loi, à communiquer avec la société civile et à surveiller l’exécutif. Au Nigeria, le Centre d’action de la société civile en vue d’une réforme législative (en anglais) s’est spécialisé dans ces activités de formation, en se concentrant sur les incidences des lois sur les Objectifs du millénaire pour le développement. Les formations proposées par le Centre se sont axées sur l’importance des moyens d’aide à l’activité législative, sur les relations de pouvoir entre les organes de l’État, sur les relations avec les électeurs, sur les moyens dont disposent les commissions législatives sur le plan constitutionnel, sur les possibilités permettant de faire participer la société civile aux politiques budgétaires, sur l’amélioration de la productivité des membres de l’Assemblée nationale, y compris la planification des politiques en faveur des pauvres, sur le rôle des commissions dans l’élaboration des lois, sur le suivi, sur les relations avec la base et sur les pratiques de bonne gouvernance.

 

ÉTUDE DE CAS : les ONG locales et internationales peuvent participer au processus législatif en prenant part à la rédaction d’un projet de loi sur la violence à l’égard des femmes et des filles. Si les relations de travail avec les responsables au sein des ministères et avec ceux qui sont chargés de la rédaction des textes de loi sont bonnes, les ONG locales et internationales pourront faire part de leurs avis sur les projets. Les gouvernements peuvent aussi demander à l’UNIFEM et au Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH) de commenter les projets de loi en question et ces organisations pourront à leur tour consulter les ONG locales et internationales. En entretenant des contacts avec les bureaux régionaux et nationaux de l’UNIFEM et de l’OSCE/BIDDH, les ONG peuvent s’immiscer dans le processus de rédaction et ainsi veiller à la promotion des droits et des besoins des victimes.

Les ONG peuvent se faire assister par des experts pour la rédaction des projets de loi. L’ONG The Advocates for Human Rights (ci-après appelée The Advocates), dont le siège se trouve dans le Minnesota (États-Unis), a une longue expérience en la matière grâce aux partenariats formés depuis 15 ans avec des ONG et des ministères d’Europe centrale et de l’ex-Union soviétique. The Advocates a récemment examiné les projets de loi de l’Azerbaïdjan, de l’Arménie, du Kazakhstan, du Monténégro et du Tadjikistan, et commenté des projets de lois en Albanie, Bosnie-Herzégovine, Lituanie, Mongolie, Pologne et Roumanie. Voir : Commentaires sur certaines lois nationales (en anglais), StopVAW, The Advocates for Human Rights, 2010.

Les commentaires de cette ONG s’appuient sur l’expérience qu’elle a acquise au niveau international et dans l’État du Minnesota, où la loi relative à la violence familiale est entrée en vigueur voici 30 ans. Tous les ans elle est modifiée afin d’améliorer la protection des victimes, les modalités de poursuites contre les auteurs et la prévention de la violence familiale.

The Advocates examine le projet de loi à la lumière des règles du droit international et des meilleures pratiques dans le domaine de la violence à l’égard des femmes et des filles. Elle prépare et examine les travaux du Rapporteur spécial chargé de la question de la violence contre les femmes (en anglais) entrepris dans le pays demandeur et les observations finales des divers organes de suivi des traités. La compréhension des efforts de législation déployés par le pays demandeur et de l’évaluation qu’en fait la communauté internationale des droits de l’homme sert de point de départ pour ses commentaires.

The Advocates examine attentivement chacune des dispositions du texte. Elle vérifie que celles-ci satisfont globalement aux normes internationales relatives aux droits de l’homme et à celles définies par l’ONU dans son plan de loi type. Elle vérifie aussi dans quelle mesure elles reflètent les expériences acquises au niveau international dans le domaine des réformes juridiques en matière de violence familiale. The Advocates rédige des commentaires détaillés sur chacune de ces dispositions, souligne les points préoccupants et suggère des modifications constructives et pratiques. Le cas échéant, l’ONG peut fournir des exemples d’expériences réussies ou de difficultés rencontrées dans d’autres pays afin d’éclairer le pays demandeur sur les conséquences de la promulgation de certaines dispositions. À l’appui de ses critiques elle fait référence aux recherches effectuées.

 

Arménie

Au début du mois d’avril 2008, The Advocates a examiné l’article 2 de l’avant-projet de la loi arménienne sur les violences domestiques. Dans son commentaire écrit, The Advocates indiquait :

L’article 2 utilise une formulation qui ne devrait pas apparaître dans la loi : « Le comportement spécifique d’une victime de violence familiale est le comportement délibéré de la victime probable qui favorise, crée les conditions de cette violence. » Ce langage ne favorise pas la sécurité de la victime, ni la reconnaissance de la responsabilité de l’auteur des violences, et ne renvoie pas un message de tolérance zéro face à la violence. Ce devrait pourtant être le premier objectif de toute loi ou de toute intervention de l’État portant sur la violence familiale. Au contraire, ce langage sous-entend que la victime pourrait être tenue pour responsable de la violence qui lui a été faite. C’est un langage très dangereux dans une loi qui prétend protéger les victimes de violences. Des formulations similaires ont figuré dans d’autres lois sur la violence familiale de la région, avec des conséquences graves pour les victimes.

Pour citer un exemple, l’Ukraine a promulgué en 2002 une loi sur la violence familiale. Cinq ans plus tard, le centre de l’Ukraine de l’Ouest Perspectives féminines a publié un rapport d’évaluation sur l’application de la loi. Ce rapport citait plusieurs problèmes que posait ce texte, notamment sa disposition sur les comportements provocateurs, et son application. En particulier, il abordait la question des avertissements officiellement adressés aux victimes pour comportement provocateur et se fondant sur le seul témoignage des auteurs des violences, et le fait que les avertissements étaient destinés à décourager la victime de faire appel à la police à l’avenir. Il concluait que « les dispositions de la loi portant sur le comportement de la victime et sur la responsabilité qu’entraîne ce comportement violent les droits fondamentaux en matière de violence familiale et sont discriminatoires à l’encontre des femmes... ». H. Fedkovytch, I. Trokhym, M. Tchoumalo, Combating Domestic Violence : Ukrainian and International Experience (Lutter contre la violence familiale : l’expérience en Ukraine et dans le monde), 2007.

Fin avril 2008, The Advocates a examiné un nouvel avant-projet rédigé par le groupe de travail formé de représentants de l’État et de personnes extérieures au gouvernement. La référence au « comportement spécifique d’une victime d’une violence familiale […] qui favorise, crée les conditions de cette violence » avait été supprimée. The Advocates a noté que « cette modification [a constitué] une étape importante et vitale allant dans le sens de la protection des victimes et de la reconnaissance de la responsabilité des auteurs ». Voir Commentaires de The Advocates for Human Rights sur l’avant-projet de loi de l’Arménie sur la violence familiale (en anglais), StopVAW, The Advocates for Human Rights, 14 octobre 2008.

Le Centre des droits des femmes (en anglais), une ONG basée à Erevan, en Arménie, continue de militer pour l’adoption de la loi sur la violence familiale, en consultation avec un groupe de travail qu’il a créé à cet effet. Celui-ci est constitué, entre autres, de représentants du ministère du Travail et des Affaires sociales, du ministère de la Santé, de la Police, du Centre de médecine légale du ministère de la Santé, de la municipalité d’Erevan et de tribunaux. En 2009, le FNUAP Arménie a entamé l’analyse de la législation arménienne (en anglais) en vue de repérer les failles en matière de protection des femmes contre la discrimination et la violence. Les experts du FNUAP ont publié leurs conclusions juridiques, dans lesquelles ils disaient notamment que « la violence familiale, qui est la forme la plus fréquente de violence sexiste, n’est pas pénalisée en tant qu’infraction pénale spécifique. Les dispositions juridiques, procédures et recours actuels sont insuffisants et font obstacle au droit des victimes d’accéder rapidement à la justice en toute sécurité ». Voir : Réponse du Centre des droits des femmes (en anglais) à la lettre d’information, mars 2010.

 

Kazakhstan

D’après l’Institut de droit européen des droits de l'homme, les travaux sur la législation en matière de violence à l’égard des femmes ont débuté en 2000. Vers la même époque, le Kazakhstan a signé un certain nombre de conventions internationales ou y a adhéré : la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (adhésion le 26 août 1998), la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (adhésion le 26 août 1998), la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (adhésion le 26 août 1998), le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (signature le 2 décembre 2003), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (signature le 2 décembre 2003). Voir : Réponse de l’Institut de droit européen des droits de l'homme de février 2010 ; Kazakhstan - traités internationaux (en anglais), StopVAW, The Advocates for Human Rights.

Depuis l’année 2000, la République du Kazakhstan a rédigé un plan national pour l’amélioration du statut des femmes et l’égalité des sexes pour la période 2006-2016 et s’est jointe à la campagne du Secrétaire général des Nations Unies : Dites NON - Tous UNiS pour mettre fin à la violence contre les femmes. Le Kazakhstan a également travaillé en collaboration avec des organisations internationales, dont le Fonds des Nations Unies pour la Population (FNUAP), le Fonds de Développement des Nations Unies pour les Femmes (UNIFEM), et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Voir la réponse de l’Institut de droit européen des droits de l'homme de février 2010.

En août 2008, l’ONG The Advocates for Human Rights a été invitée par le Bureau régional de l’UNIFEM à Almaty (Kazakhstan) à examiner le texte de l’avant-projet de loi relative à la violence familiale. En mai 2009, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l’OSCE (OSCE/BIDDH, en anglais) à Varsovie (Pologne) lui adressait la même invitation. En juin 2009, l’OSCE/BIDDH a organisé des réunions avec les membres du Parlement et des représentants d’ONG de femmes à Astana (Kazakhstan). Les représentants de The Advocates se sont rendus à Astana pour assister à ces réunions où était discuté l’avant-projet de loi. Les conclusions finales de l’OSCE/BIDDH ont été publiées le 27 octobre 2009. Il restait bien quelques sujets d’inquiétude, mais la loi avait été améliorée avec le retrait de la « notification officielle » de l’inadmissibilité de la violence familiale, et avec l’allongement de la durée des ordonnances de protection de 5 à 30 jours sous réserve d’une demande adressée au procureur. Le 5 décembre 2009, le président du Kazakhstan a signé la Loi relative à la prévention de la violence familiale et la Loi relative aux amendements à certains textes législatifs du Kazakhstan sur les questions de prévention de la violence familiale. Voir les commentaires sur l’avant-projet de loi du Kazakhstan sur la lutte contre la violence familiale (en anglais), StopVAW, The Advocates for Human Rights, 22 mai 2009.