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Supervision par le pouvoir législatif/parlementaire

Dernière modification: December 29, 2011

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En tant que représentants des intérêts des citoyens, les parlementaires ont un rôle essentiel de supervision et tiennent le pouvoir exécutif responsable des actions du secteur de la sécurité. Ils examinent et amendent les lois en vigueur et en adoptent de nouvelles pour définir et réglementer le secteur de la sécurité et ses pouvoirs, approuvent les budgets correspondants, assurent la liaison entre l’administration gouvernementale et les administrés en engageant un dialogue national sur les questions de sécurité, exercent une fonction de suivi et évaluation et peuvent instituer des entités telles que des médiateurs parlementaires ou des commissions pour enquêter sur les plaintes du public envers les institutions de sécurité (Luciak 2008; Born et al., 2003). Afin de maximiser leur rôle de supervision, les parlementaires doivent :

  • Approuver des mesures législatives inclusives et axées sur les besoins, mesures issues de larges consultations avec la société civile, notamment les organisations de femmes, et qui tiennent compte des différents besoins de sécurité des hommes, des femmes, des filles et des garçons, tout particulièrement en ce qui concerne leur expérience de la violence. Il peut s’agir ici :
    • D’élaborer, d’examiner et d’amender des mesures législatives nationales relatives à la violence à l’égard des femmes pour s’assurer que les responsabilités spécifiques des personnels de police soient alignées sur les normes et engagements en matière de droits de la personne (pour des exemples de dispositions, voir la section sur les législations nationales). L’élaboration des lois devrait bénéficier de l’apports de conseils d’experts sur la question.
    • De mener des évaluations d’impact selon le genre ou d’évaluations des mesures législatives et politiques envisagées, axées spécifiquement sur les mesures préventives et sur les réponses aux différentes formes de violence, qui peuvent être confiées à des commissions parlementaires particulières (ex.: affaires internes, défense) ou à des groupements parlementaires (ex.: groupe du genre).
    • De tenir des consultations, des auditions publiques, des assemblées publiques locales pour recueillir des renseignements et des retours d’information sur les lois, politiques et réformes relatives à la sécurité – en vigueur ou envisagées – en s’assurant de la participation des femmes et des organisations de femmes, et de mener des débats spécifiques sur la violence à leur égard (voir supervision de la société civile).
    • D’examiner soigneusement les allocations budgétaires par rapport aux engagements dont il a été convenu pour s’assurer de leur alignement.

Exemple : Auditions parlementaires au Kirghistan sur les efforts de prévention de la violence domestique  

En juin 2008, le ministre kirghize de l’Intérieur a tenu des auditions avec les députés du parlement national et des représentants des institutions de police, des organes judiciaires, des centres de crise, des organisations non gouvernementales et des médias. Ces auditions avaient pour but d’évaluer les efforts de prévention de la violence domestique et de consolider les mesures de procédure criminelle envisagée pour accroître l’efficacité de la réponse de la police dans ce domaine. Les évaluations ont eu les effets suivants :

  • L’émission de deux ordonnances ministérielles concernant :
  • L’amélioration des données statistiques désagrégées par sexe. C’est ainsi que la Loi sur les garanties de l’État relatives à l’égalité des droits et des chances pour les hommes et les femmes (2008) prévoit le recueil de telles statistiques, alors que le Plan d’action national pour la réalisation de l’égalité des sexes (2007–2010) [décrit en anglais dans la Base de données du Secrétaire général de l’ONU] appelle au développement d’une base de données factuelles et de statistiques sur le genre. Depuis 2000, le Comité national de la statistique produit une compilation annuelle de statistiques désagrégées par sexe intituée « Femmes et hommes en République kirghize ».
  • Des décisions d’exercer un suivi de l’application de la Loi sur la protection sociale et juridique de la violence domestique, d’y apporter des amendements et d’en élaborer une nouvelle version à soumettre au Parlement.

Cette initiative a contribué, parmi d’autres efforts, à une augmentation du nombre d’ordonnances de protection temporaires, le chiffre restant toutefois très bas au regard du nombre élevé de cas de violence domestique au Kirghistan. Elle a également été présentée comme un effort positif, entre autres interventions visant la violence sexiste, par la Rapporteuse spéciale sur la violence à l’égard des femmes, ses causes et ses conséquences [page Web en anglais] durant sa visite dans le pays en 2009, encore que celle-ci ait noté la nécessité d’une application soutenue des mesures convenues et d’activités de diffusion accrues auprès de la police ainsi que de la population à des fins de sensibilisation et lutte contre les pratiques négatives.

Sources : Base de données du Secrétaire général de l’ONU sur la violence contre les femmes, Page de pays du Kirghistan; interviews avec Gulsara Alieva, point focal genre du ministère de l’Intérieur et Aleksandra Eliferenko, Association des centres de crise (2010); United Nations General Assembly (2010) Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences, Mission to Kyrgyzstan [Rapport de la Rapporteuse spéciale sur la violence à l’égard des femmes, ses causes et ses conséquences. Mission au Kirghistan].

 

  • Suivre et évaluer l’application des lois et le respect des budgets pour tenir les institutions de sécurité responsables de leurs actions, et en particulier :
    • Exercer un suivi de l’application de la législation, et notamment des actions spécifiques exigées du secteur, et de la conformité aux engagements internationaux, régionaux et nationaux.
    • Demander une évaluation des politiques/programmes gouvernementaux relatifs au problème.
    • Soumettre des questions parlementaires et proposer des débats sur les enquêtes relatives à la violence à l’égard des femmes. Les parlementaires peuvent, par exemple, poser individuellement des questions qui exigent une réponse du ministre de l’Intérieur ou de la Sécurité et proposer des enquêtes sur les progrès du secteur en matière de prévention de la violence et de réponse à la violence.
    • Participer activement aux examens sectoriels ou aux processus de réforme menés par le gouvernement (tels qu’un examen de la défense ou une réforme de la police).
    • Tenir des auditions publiques et des réunions de comités restreints pour examiner les actions du gouvernement visant à l’application des mesures législatives, avec des témoignages et des exposés des ministres, fonctionnaires et membres des institutions de sécurité (police et forces armées).
    • Procéder à des enquêtes et à un suivi des plaintes, investigations et poursuites pour violation des droits de la personne et exploitation et abus sexuels commis par les personnels de sécurité envers des membres du public ou des collègues femmes.
    • Demander à ce que les examens de la sécurité et de la défense tiennent compte des questions de genre, notamment de la violence, et des consultations avec des experts dans ces domaines, y inclus les organisations de femmes.
    • Commanditer des recherches/travaux de consultants sur l’application et l’impact de la législation relative au rôle du secteur dans le traitement du problème..
    • Effectuer des visites d’inspection et d’information dans certains établissements (ex.: postes de police locaux, unités de police pour femmes, prisons pour femmes).

 

Pratique prometteuse : Auditions publiques au Parlement sud-africain sur l’application de la loi sur la violence domestique

En octobre 2009, des commissions du Parlement sud-africain ont tenu deux jours d’auditions publiques sur l’application de la Loi de 1998 sur la violence domestique (en anglais). Des exposés oraux ont été présentés par divers experts et organisations de la société civile, dont le Legal Resource Centre, People Opposing Women Abuse, un professeur de l’université du Cap, le Centre for the Study of Violence and Reconciliation, Projects Abroad Human Rights Office, Mosaic, le Gender Advocacy Programme, le Saartjie Baartman Centre, REACH, la Cape Law Society, le Women's Legal Centre et Thoyando Victim Empowerment. Plusieurs survivantes ont également témoigné à titre personnel. Les principaux problèmes évoqués concernant les prestations du secteur étaient les suivants :

  • Le non respect des Instructions nationales (en anglais) du Service de la Police sud-africaine sur la violence domestique

  • Le manque de clarté et l’absence de directives pour les personnels de la police

  • Les pressions exercées sur la police pour réduire les statistiques criminelles, qui contribuent à l’inexactitude de l’enregistrement des incidents de violence domestique

  • Le fait que les personnels de police n’informent pas les victimes de leurs droits

  • L’impunité des agents de l’État qui ne s’acquittent pas de leurs fonctions.

Les principales recommandations émises par les participants portaient notamment sur la nécessité :

  • D’une unité de police spécialisée pour traiter les plaintes de violence domestique

  • D’une formation appropriée et continue des personnels de la police

  • De la soumission de rapports d’avancement périodique de la police au Parlement concernant l’application de la loi sur la violence domestique

  • D’un amendement de la Loi sur la violence domesque (en anglais) pour lever l’ambiguïté relative aux mandats d’arrêts et permettre l’arrestation sans mandat de l’auteur des violences dans les cas où il y a lieu de soupçonner un danger imminent

En février 2010, un rapport préliminaire sur les auditions a été émis, exposant diverses conclusions relatives à la police :

Non respect :

  • Il semble qu’un facteur désincitatif soit en jeu, au détriment de l’enregistrement des cas de violence domestique; pour atteindre les cibles fixées pour la réduction des crimes de contact, la police a souvent renvoyé chez elles les personnes signalant des incidents de violence domestique, afin de donner l’impression d’une réduction des chiffres.

  • Les armes à feu ayant servi à menacer les victimes n’ont pas toujours été confisquées et les permis des auteurs des actes de violence n’ont pas toujours été suspendus.

  • La sécurité des personnes ayant obtenu une ordonnance de protection a été compromise, du fait de réticences occasionnelles de la police à assurer la notification de l’ordonnance ou à arrêter l’auteur des actes de violence qui avait violé l’ordonnance.

  • Il a été signalé de nombreux cas d’attitude inacceptable de la part de la police, ayant donné lieu à une victimisation secondaire des survivantes.

  • Il faut procéder à une évaluation des risques pour faire de la sécurité des victimes une priorité lors de leur retour dans l’environnement où les incidents ont eu lieu.

  • Manque de ressources: Selon la police, en raison du manque de moyens de transport, les prestatations de services n’étaient pas possibles dans les cas où les rapports provenaient de l’extérieur de sa juridiction,, en particulier en milieu rural.

  • Notification des ordonnances de protection : Les ordonnances de protection n’ont souvent pas rempli leur fonction, la victime étant contrainte de retourner dans son foyer avec l’auteur des actes de violence; les coûts étaient variables selon les régions du pays et la réticence de la police ou les retards dans la notification des ordonnances mettaient les victimes en grave danger.

  • Formation: Le Service de la police a dispensé des formations, mais il ne suffisait pas à la tâche et il faut revoir les modules de formation employés et suivre et évaluer leur emploi; il faut aussi obtenir des retours d’information des personnels de manière à s’assurer qu’ils restent sensibilisés aux problèmes qu’ils ont à traiter.

  • Unités spécialisées : Le rétablissement de l’Unité de protection de l’enfant contre la violence familiale et des Unités des infractions sexuelles est un fait positif, mais il faut davantage d’information, notamment sur le mandat en matière de violence domestique.

Globalement, il a été recommandé d’amender certaines sections de la Loi sur la violence domestique, notamment sur les pouvoirs de la police en matière d’arrestation des délinquants et sur le sens précis de « danger imminent ». Le rapport a suggéré que la formation de la police relative à la loi soit améliorée, notamment en ce qui concerne la notification des ordonnances de protection; il a également émis les recommandations suivantes :

  • Nécessité de règles et de normes de formation cohérentes au niveau national.

  • Amendement des Instructions nationales du Service de la Police pour y inclure des directives claires aux personnels de police sur les cas où il faut arrêter les auteurs des actes de violence.

  • Nécessité d’un plan quinquennal et d’indications du Service de la Police en vue de réduire l’incidence de la violence domestique, qui précisent clairement le rôle du Service d’évaluation de la Police sud-africaine pour le suivi des progrès dans la réalisation des objectifs.

  • Suivi attentif de l’orientation des survivantes de violence domestique par la police vers les services de santé et de conseils psychosociaux.

  • Tenue et suivi de registres sur la violence domestique et responsabilisation des fonctionnaires chargés de ces registres.

  • Mise en place d’un mécanismes pour les cas où les femmes retirent leur plainte ou ne souhaitent pas porter plainte mais ont cependant besoin d’aide et de protection.

  • Allocation de ressources suffisantes pour le recueil des preuves médico-légales.

  • Nécessité pour le Parlement d’exiger des rapports du Service de la Police sur son respect des dispositions de la Loi sur la violence domestique et de celles de la Loi sur le contrôle des armes à feu (en anglais) relatives à la violence domestique.

Sources : Parliamentary monitoring Group [Groupe de suivi parlementaire]; Public Hearings on the 11 year implementation of the Domestic Violence Act [Auditions publiques sur les 11 ans d’application de la Loi sur la violence domestique].

 

  • Examiner et approuver les budgets institutionnels : Le Parlement peut exercer son mandat en matière d’adoption et de supervision des dispositions budgétaires relaties à la sécurité, à la défense et à la police pour obliger les institutions de sécurité à accorder la priorité au problème en prenant les mesures suivantes :
    • En exigeant des institutions de sécurité qu’elles appliquent des processus de budgétisation tenant compte de la problématique hommes-femmes pour les activités de police et de défense.
    • En analysant les dépenses par rapport aux engagements de politique et aux plans d’action, rôle qui est généralement confié à une commission des comptes publics.
    • En instituant des mécanismes d’audit financier ou en examinant le fonctionnement de tels mécanismes lorsqu’ils existent (ex.: un médiateur), et en s’assurant que l’examen des prestations en rapport avec la violence à l’égard des femmes relève du mandat de ces mécanismes.
  • Investir dans le renforcement des capacités internes : Le Parlement doit disposer des capacités institutionnelles, des ressources financières et des connaissanses théoriques et pratiques requises pour s’acquitter efficacement de son rôle de supervision; il peut bénéficier des appuis suivants :
  • Audition de témoignages d’organisations de femmes et de survivantes, par des parlementaires individuels et des commissions ou caucus parlementaires.
    • Établissement d’un caucus parlementaire sur la violence à l’égard des femmes, qui offre une plate-forme de débat sur la question.
    • Établissement de mécanismes officiels d’interaction entre les parlementaires et la société civile sur la question, tels qu’un bureau de liaison parlementaire, un représentant ou un chercheur.
    • Activités de formation et de renforcement des capacités sur la question, notamment pour le personnel parlementaire et en particulier les membres des commissions de la sécurité, de la défense et des affaires internes, et examen régulier les informations et des recherches provenant du monde de l’enseignement, des ONG et d’autres experts.

 

Pratique prometteuse : Le rôle des femmes parlementaires et des organisations de femmes dans l’élaboration de politiques de sécurité sensibles aux sexospécificités en Afrique du Sud

L’Examen de la défense nationale (en anglais) de la République sud-africaine a eu lieu de 1996 à 1998. À l’insistance de femmes parlementaires et d’autres, la commission parlementaire conjointe permanente a demandé à ce que l’examen soit un processus consultatif de toute la nation, avec des apports de membres de l’industrie de la défense, de groupes de la société civile, notamment d’ONG s’intéressant à la défense et d’organisations de femmes, ainsi que de représentants du monde de l’enseignement. Diverses mesures ont été prises pour assurer la participation du public, notamment l’emploi d’avions et d’autocars militaires pour transporter les dirigeants religieux et communautaires, les militants d’ONG et les représentantes de groupements féminins aux réunions et ateliers régionaux. La nature consultative et transparente du processus a amélioré la perception des forces armées aux yeux du public et conféré légitimité et crédibilité à l’examen.

L’examen était axé entre autres sur la « sécurité humaine »et soulignait l’importance de la création d’une culture institutionnelle non sexiste, notamment en imposant au ministère de la Défense l’obligation de repérer et d’éliminer les pratiques et attitudes discriminatoires au sein des forces armées. Il appelait à la formulation de programmes d’action et d’égalité des chances et à la reconnaissance du droit des femmes d’accéder à tous les grades et à tous les postes, y inclus au combat.

Aux niveaux de base et en milieu rural, les femmes ont exigé une liberté accrue, l’égalité devant la loi et dans la société, le droit à la propriété, l’accès au logement sans danger, à l’emploi et à l’éducation, et la protection de toutes les formes de violence. Les organisations féminines de base ont joué un rôle vital en attirant l’attention sur des problèmes jusqu’alors négligés, tels que les besoins des communautés dépossédées dans la terre avait été saisie à des fins d’emploi militaire, l’impact environnemental des activités militaires et le harcèlement sexuel commis par des personnels militaires, ce qui a contribué à la formation d’une sous-commission de la défense sur le harcèlement sexuel des femmes par les membres des forces armées.

Après un processus d’examen participatif de deux ans et la parution d’un Livre blanc (en anglais), plusieurs mécanismes ont été mis en place :

  • La Loi de 2002 sur la défense (en anglais), qui criminalise le harcèlement sexuel et la discrimination sexuelle;
  • Un point focal Genre au sein de la Direction de l’égalité des chances (en anglais), avec des activités de diffusion dans tous les services et divisions;
  • Un Forum Genre pour l’application des politiques relatives au genre aux niveaux inférieurs du ministère;
  • Une ligne téléphonique d’urgence pour signaler les actes de harcèlement sexuel et de violence sexiste commis par des personnels de la défense;
  • Un programme de sensibilisation au genre au sein de ministère pour assurer une meilleure compréhension et une prise en compte de sexospécificités au ministère.

Le processus a également amené le gouvernement à reconnaître la nécessité d’intégrer une formation aux sexospécificités dans les opérations de maintien de la paix, en puisant à l’expertise des organisations non gouvernementales.

Sources : Anderlini, S.N. and C.P. Conaway (2004), ‘Negotiating the Transition to Democracy and Reforming the Security Sector: The Vital Contributions of South African Women’ [Négociation de la transition vers la démocratie et de la réforme du secteur de la sécurité : les contributions vitales des Sud-Africaines], Washington DC: Women Waging Peace Policy Commission, cité dans Enhancing Security Sector Governance in the Pacific Region, a Strategic Framework [Amélioration de la gouvernance dans le secteur de la sécurité de la région Pacifique : cadre stratégique], UNDP, PIFS, DCAF January 2010; Luciak, I. (2008), Place du genre dans le contrôle parlementaire du secteur de la sécurité – Dossier 7, Boîte à outils « Place du genre dans la réforme du secteur de la sécurité », Eds. Megan Bastick and Kristin Valasek, Genève: DCAF, OSCE/ODIHR, INSTRAW: DCAF.

Outils clés :

Parlements contre la violence envers les femmes : Priorités d’action pour les parlements (Inter-Parliamentary Union, 2009). Ce guide destiné aux parlementaires et aux défenseurs des droits des femmes travaillant aec eux signale six domaines prioritaires d’action des parlements pour l’élimination de la violence à l’égard des femmes et des filles, notamment l’établissement d’un cadre juridique, l’application des loix et la promotion de la responsabilité, la sensibilisation, la formation de partenariats multisectoriels, la manifestation de la volonté politique et le renforcement des capacités institutionnelles. Les six stratégies sont illustrées par des exemples d’actions parlementaires de divers pays et accompagnées de références renvoyant à des ressources additionnelles. Disponible en anglais, arabe, espagnol et français.

 South African Police Service Station Monitoring Tool [Outil de suivi des postes du Service de la Police sud-africaine] (Parliamentary Monitoring Group-South Africa. 2005). Cet outil et son questionnaire (en anglais) de retour d’information sont des ressources pour les groupes parlementaires et les autres acteurs chargés de la supervision (défenseurs/avocats ou autorités indépendantes) dans leurs activités de suivi des prestations de la police. Élaboré dans le contexte des commissions parlementaires et provinciales de la sûreté et de la sécurité de l’Afrique du Sud, le questionnaire vise : à faciliter la supervision de la police aux niveaux des postes, à fournir aux commssions des données indépendantes pour éclaire les recommandations, à autoriser les comparaisons entres les postes et les provinces, à mesurer le progrès dans le temps, et à assurer une meilleure collaboration en matière de supervision entre les commissions législatives provinciales par l’emploi d’un outil standardisé. Le formulaire comprend quelques questions sur la capacité des postes de police à agir efficacement dans le domaine de la violence à l’égard des femmes, ainsi qu’une section consacrée à l’application de la Loi sur violence domestique. Disponible en anglais.

 Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices — Handbook No. 5 for Parliamentarians [Supervision parlementaire du secteur de la sécurité : principes, mécanismes et pratiques – Manuel no 5 pour les parlementaires] (Born, H., F. Fluri and A. Johnsson, 2003). Ce manuel constitue une introduction générale à l’amélioration de la supervision parlementaire du secteur de la sécurité. Ses deux premières sections présentent le cadre théorique et analysi         que de l’examen de cette supervision, notamment un survol général du rôle du parlement et des autres institutions de l’État dans le domaine de la sécurité. Sa section IV examine les outils et instruments dont dispose le parlement pour superviser le secteur de la sécurité et sa section VII vise à aider le parlement à réglementer le recrutement, la sélection et la formation du personnel de sécurité. Disponible en anglais.

Place du genre dans le contrôle parlementaire du secteur de la sécurité – Dossier 7, Boîte à outils « Place du genre dans la réforme du secteur de la sécurité » (Luciak, I. Eds. Megan Bastick and Kristin Valasek, 2008). Cet outil est destiné notamment aux parlementaires, aux personnels de l’administration parlementaire et aux partis politiques. Il vise également les membres et le personnel administratif de parlements régionaux, tels que le Parlement panafricain, le Parlement d’Amérique centrale, le Parlement européen et les Assemblées parlementaires de l’OSCE de l’OTAN, ainsi que les institutions et groupes de parlementaires, tels que l’Association des parlementaires européens pour l’Afrique, qui entreprennent des activités d’appui parlementaire. Les responsables de projets de réforme du secteur de la sécurité et de gouvernance de ce secteur, ainsi que les organisations de la société civile, chercheurs et enseignants s’intéressant à l’intersection de la sécurité, des parlements et du genre of security le trouveront aussi utile. Cet outil vise à souligner l’importance de la supervision parlementaire du secteur de la sécurité et les avantages pour les parlementaires de l’intégration d’une perspective genre dans leur travail. Disponible en anglais, arabe, français et indonésien. Le dossier est complété par une note pratique contenant une version résumée des conseils émis (disponible en anglais; arabe; français; et indonésien).