- En 2002 el ACNUR y Save the Children publicaron un informe sobre un estudio realizado en Liberia, Guinea y Sierra Leona, en el que se entrevistó a 1.500 niños y adultos (personas internamente desplazadas y refugiados) con el fin de determinar el alcance de la violencia y explotación sexual de los niños. La investigación reveló que la explotación y el abuso sexuales están muy extendidos:
La explotación sexual se traduce principalmente en encuentros causales entre explotador y sobreviviente.
Entre los principales explotadores se encontraban los trabajadores eventuales de organizaciones no gubernamentales locales e internacionales (ONG) y de organismos de las Naciones Unidas, aquellos mismos que eran responsables de la protección y la asistencia.
Los trabajadores eventuales implicados ofrecían asistencia y servicios (medicamentos, alimentos, cubiertas de plástico, educación, formación, material escolar y materiales de construcción) a cambio de relaciones sexuales con niñas menores de 18 años y mujeres.
Se vieron implicadas 67 personas procedentes de distintas organizaciones.
- Estas graves acusaciones dieron lugar a la creación, en marzo de 2002, de un Grupo de Trabajo del Comité permanente entre organismos (IASC) sobre el abuso y la explotación sexuales en crisis humanitarias, que formuló un conjunto de seis principios básicos como reflejo de la voluntad de sus miembros de reforzar y aumentar la protección y el cuidado de las mujeres y los niños en situaciones de crisis humanitaria y conflicto. Estos principios constituían los primeros estándares jamás desarrollados sobre la explotación y el abuso sexuales cometidos por personal y socios de las Naciones Unidas y de ONG nacionales e internacionales. Se pide a los miembros del IASC (las Naciones Unidas, las ONG internacionales y otros trabajadores humanitarios clave) que incluyan estos principios en los códigos de conducta, estatutos y reglamentos del personal que regulan el comportamiento individual de los trabajadores humanitarios. Muchas ONG internacionales adoptaron medidas con más o menos celeridad, tanto en sus propios organismos como a través de iniciativas colectivas como el Proyecto de responsabilidad humanitaria, a fin de desarrollar y poner en práctica los códigos de conducta y sistemas de denuncia e investigación.
- En respuesta a las recomendaciones y a los seis principios básicos sobre el abuso y la explotación sexuales formulados por el IASC, las Naciones Unidas emitieron un Boletín del Secretario General titulado Medidas especiales de protección contra la explotación y el abuso sexuales (ST/SGB/2003/13). Proporciona definiciones de términos clave y define el comportamiento del personal de las Naciones Unidas y personal asociado en relación con la explotación y el abuso sexuales. Advierte de que la explotación y el abuso sexuales siempre han representado un comportamiento inaceptable y una conducta prohibida por el Reglamento y el Estatuto del Personal de las Naciones Unidas. El Boletín del Secretario General se aplica a todos los socios de la entidad, incluidas las ONG, los consultores, los contratistas, los jornaleros, los pasantes, los oficiales subalternos de programas, los Voluntarios de las Naciones Unidas (VNU), etc. Las organizaciones que no pertenecen a las Naciones Unidas se comprometen, a través de su contrato con las Naciones Unidas, a cumplir dichos estándares.
La “explotación sexual” se refiere a todo abuso cometido o amenaza de abuso en una situación de vulnerabilidad, de relación de fuerza desigual o de confianza, con propósitos sexuales, a los efectos, aunque sin estar exclusivamente limitado a ellos, de aprovecharse material, social o políticamente de la explotación sexual de otra persona.
El “abuso sexual” se refiere a toda intrusión física cometida o amenaza de intrusión física de carácter sexual, ya sea por la fuerza, en condiciones de desigualdad o con coacción.
Fuente: Boletín del Secretario General sobre medidas especiales de protección contra la explotación y el abuso sexuales (ST/SGB/2003/13), disponible en inglés.
- El Boletín del Secretario General incluye algunos ejemplos de cómo llevar a cabo actividades de protección contra la explotación y el abuso sexuales:
Informar al personal del contenido del Boletín y proporcionarle una copia.
Adoptar las medidas apropiadas cuando haya motivos para creer que se han cometido explotación y abusos sexuales.
Nombrar a coordinadores y asesorar a la población local sobre la forma de contactar con ellos.
Mantener la confidencialidad de las denuncias de actos de explotación y abuso sexuales.
- El Boletín del Secretario General exige claramente al personal directivo de los equipos de coordinación de las Naciones Unidas y equipos humanitarios en el país que nombre a coordinadores y los guíe en el cumplimiento de sus responsabilidades. Asimismo, los coordinadores residentes y de asuntos humanitarios tienen la responsabilidad de garantizar el funcionamiento de una red de coordinadores para la lucha contra la explotación y el abuso sexuales, que respalde el desarrollo y la ejecución de un plan de acción de protección contra estos actos, en sus países respectivos.
- En abril de 2005 las condiciones estipuladas en el Boletín del Secretario General pasaron a ser vinculantes para todo el personal uniformado que presta servicio en las Naciones Unidas, incluida la policía civil y los observadores militares. El Secretario General de las Naciones Unidas ha anunciado una política de tolerancia cero y el lanzamiento de una campaña de concienciación para luchar contra la explotación y el abuso sexuales, dirigida al DOMP. Esto incluye el desarrollo y la adopción de un código de conducta destinado a incrementar la responsabilidad del personal de mantenimiento de la paz y del personal directivo, con el fin de luchar contra la explotación y el abuso sexuales en las misiones de mantenimiento de la paz. La Dependencia de Conducta y Disciplina del DOMP es el principal órgano encargado de supervisar la protección contra la explotación y el abuso sexuales en tres pasos: mejorar la prevención, hacer cumplir las normas y aplicar medidas correctivas. Existen principalmente tres tipos de programas de protección contra la explotación y el abuso sexuales dentro del DOMP: la capacitación del personal encargado del mantenimiento de la paz, la concienciación de la comunidad local y las medidas de rendición de cuentas destinadas a mejorar la presentación de denuncias.
Ejemplos: La operación militar de la Unión Europea (EUFOR RD CONGO) de apoyo a la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO) durante el proceso electoral procuró ser “un modelo a seguir para las operaciones internacionales de mantenimiento y supervisión de la paz en materia de mujeres, paz y seguridad.” Uno de los objetivos explícitos de la operación EUFOR RD CONGO era que no se diesen casos de explotación y abuso sexuales. Cualquier comportamiento de este tipo debía consignarse específicamente en los informes semanales del asesor en cuestiones de género, para su presentación al Comandante de la Operación y al Comandante de la Fuerza. Se distribuyó una 'tarjeta del soldado' a todos los que participaron en la operación EUFOR RD CONGO, quienes recibieron también capacitación sobre su contenido. Además de estipular las normas de intervención de las tropas, la tarjeta del soldado incluía otras directrices, a saber:
- Cualquier incumplimiento a esta tarjeta del soldado será considerada como falta grave de conducta. Los casos de explotación y abusos sexuales serán investigados y podrían suponer la aplicación de medidas disciplinarias, tales como la suspensión, la repatriación inmediata o la destitución sumaria. El personal de la EUFOR tiene la obligación de comunicar cualquier problema respecto de la comisión de explotación o abuso sexuales por otro miembro del personal, mediante los mecanismos de denuncia existentes.
- ...Los actos de explotación sexual y de abuso sexual (Explotación sexual: todo abuso cometido o amenaza de abuso en una situación de vulnerabilidad, de relación de fuerza desigual o de confianza, con propósitos sexuales, a los efectos de aprovecharse material, social o políticamente de la explotación sexual de otra persona. Abuso sexual: toda intrusión física cometida o amenaza de intrusión física de carácter sexual, ya sea por la fuerza, en condiciones de desigualdad o con coacción) son considerados una conducta inaceptable y prohibida para todo el personal de la EUFOR. La explotación y el abuso sexuales dañan tanto la imagen como la integridad de la operación EUFOR RD CONGO y erosionan la confianza depositada en dicha operación.
- Queda terminantemente prohibido para todo el personal de la EUFOR participar en:
1) Cualquier acto de abuso o explotación sexuales, u otras formas de conducta sexualmente humillante, degradante o de explotación.
2) Cualquier tipo de actividad sexual con un niño (personas menores de 18 años). No es atenuante la equivocación respecto de la edad de un niño.
3) El uso de niños o adultos para ofrecer actividades sexuales a otras personas.
4) El intercambio de dinero, empleo, bienes o servicios por sexo, con prostitutas u otras personas.
5) Cualquier favor sexual a cambio de proporcionar asistencia a los beneficiarios de dicha asistencia.
6) Visitas a burdeles o lugares que han sido declarados zona prohibida.
El hecho de exponer la “política de tolerancia cero frente a la explotación y el abuso sexuales” de forma tan clara, acompañándola con una política de información y de capacitación eficaces, fue “probablemente la clave” que permitió que no se registrase ningún caso de explotación o abusos sexuales en el transcurso de la operación EUFOR RD CONGO.
Fuente: adaptado de Bastik et al., 2007.
- Otra novedad importante fue el traspaso de la supervisión del Grupo de Trabajo del IASC a los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y Seguridad, en 2005. Posteriormente, se emprendieron una serie de iniciativas, como la reunión de alto nivel de 2006 en la que las Naciones Unidas y la comunidad de ONG firmaron una “declaración de compromiso” de lucha contra la explotación y el abuso sexuales y, más recientemente, la resolución de las Naciones Unidas para la asistencia a las víctimas de explotación y abuso sexuales (A/RES/62/214). El Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas y las ONG de los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y de Seguridad ha producido una gran variedad de recursos, incluido material de capacitación para el personal directivo superior y las redes de coordinadores en el país, así como una guía para la aplicación de la estrategia de asistencia a las víctimas del Secretario General. Estas estrategias deben ponerse en práctica en cada uno de los países en los que actúan las Naciones Unidas, a fin de proporcionar asistencia a denunciantes y víctimas, sea cual sea la entidad, el departamento o la organización involucradas en el incidente, e independientemente de si las acusaciones en cuestión han quedado probadas o desmentidas en un proceso administrativo de las Naciones Unidas o en un proceso judicial del gobierno. Esta asistencia comprenderá atención médica, jurídica, psicosocial y atención material inmediata, y facilitará la tramitación de las demandas de reconocimiento de paternidad y manutención del niño (por ejemplo, y dependiendo del caso, asistencia básica como asesoramiento psicosocial, alojamiento inmediato, ropa, alimentos y protección, sin que sea necesario esperar a que se confirmen las acusaciones). Las ayudas financieras directas y la compensación quedan excluidas de dicha asistencia. Las demandas de reconocimiento de paternidad y manutención del niño se tramitarán en colaboración con las autoridades gubernamentales nacionales pertinentes y podrán incluir, entre otras cosas, pruebas de ADN. Los niños nacidos a consecuencia de actos de explotación o abusos sexuales también tendrán derecho a asistencia.
- El Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas y las ONG de los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y de Seguridad ha articulado los programas de protección frente a la explotación y el abusos sexuales en torno a cuatro ámbitos clave o ‘pilares’:
- Compromiso y apoyo a la población local. Esto implica:
- crear mecanismos comunes de denuncia en cada una de las comunidades de trabajo de las Naciones Unidas, las ONG y las OIG;
- educar a la comunidad acerca de sus derechos;
- hacer que la comunidad participe en la vigilancia del riesgo de explotación y abuso sexuales;
- hacer que la comunidad participe en las estrategias de prevención y respuesta;
- alentar a la comunidad a denunciar los casos de explotación y abuso sexuales.
2. Prevención. Esto implica:
- garantizar la realización de campañas de concienciación en el país (colectivas o en cada entidad) para el personal y los trabajadores asociados;
- crear mecanismos de protección contra el riesgo de explotación y abuso sexuales en nuestros programas;
- desarrollar códigos de conducta con unas normas como mínimo equivalentes a las del Boletín del Secretario General (por entidad; en lo que respecta a las Naciones Unidas, el Boletín del Secretario General ya hace las veces de código de conducta).
3. Desarrollo de mecanismos de respuesta. Esto implica:
- instaurar procedimientos de denuncia para el personal y otros trabajadores con el fin de informar de los incidentes;
- desarrollar los procedimientos y la capacidad de investigación;
- garantizar la aplicación de medidas disciplinarias y sanciones;
- implantar y poner en funcionamiento un mecanismo de asistencia a las víctimas.
4. Gestión y coordinación. Esto implica:
- reforzar el cuerpo directivo superior encargado de la protección contra la explotación y el abuso sexuales;
- solucionar las cuestiones de gestión interna (p. ej., las responsabilidades de los coordinadores en materia de protección contra la explotación y el abuso sexuales; las normas relativas a violencia de género en los arreglos contractuales; la protección contra la explotación y el abuso sexuales en la gestión de la actuación profesional);
- A pesar de las medidas actuales, resulta muy difícil obtener estadísticas reales sobre la explotación y el abuso sexuales, no sólo porque existen pocos sistemas para presentar denuncias y registrar incidentes, sino también porque el número de casos de violencia sexual que no se denuncian, en particular de explotación y abuso sexuales, es un gran problema en todo el mundo. Cada año, el Secretario General de las Naciones Unidas publica un informe sobre Medidas Especiales que incluye el número de denuncias por explotación y abuso sexuales. Este informe sirve, por lo tanto, de método para elaborar un resumen estadístico sobre esta cuestión.
- Para más información:
La Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas proporciona información sobre investigaciones emprendidas en relación con la explotación y el abuso sexuales, disponible en inglés.
El informe publicado en 2008 por Save the Children Reino Unido, titulado No One to Turn To, analiza el problema de los casos de explotación y abusos sexuales de niños que no se denuncian.
Otro informe de 2008, To Complain or Not to Complain, publicado por la organización Humanitarian Accountability Partnership, hace hincapié en que los beneficiarios suelen ser reacios a presentar denuncias debido a que no cuentan con los sistemas necesarios ni el entorno seguro y confidencial para hacerlo.
En 2010 el IASC publicó un análisis.
- La protección contra la explotación y el abuso sexuales es responsabilidad de todos los trabajadores humanitarios y de mantenimiento de la paz que operan en zonas de conflicto. Es fundamental que las personas se familiaricen con los reglamentos de las entidades para las que trabajan y sus organismos de financiación, con las normas que promueve el Boletín del Secretario General así como con las herramientas y los recursos que pone a disposición el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas y las ONG de los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y de Seguridad.
- Todos los responsables de programas sobre violencia contra las mujeres y las niñas han de ser conscientes de los desafíos que afrontan los prestadores de servicios en esta materia cuando tienen la responsabilidad de coordinar la lucha contra la explotación y el abuso sexuales en sus entidades. El Boletín del Secretario General recoge la obligación de comunicar cualquier incidente sospechoso de constituir un caso de explotación o abuso sexual. Sin embargo, los principios rectores de los programas sobre violencia contra las mujeres y las niñas (a saber, la confidencialidad y el derecho de las sobrevivientes a escoger la manera de resolver estas formas de violencia) son básicamente contrarios a dicha obligación. Por lo tanto, sería conveniente que los organismos de prestación de servicios desarrollasen medidas especiales para subsanar esta contradicción informando, por ejemplo, durante las entrevistas a las sobrevivientes de la violencia contra las mujeres y las niñas de su obligación de comunicar los casos de explotación y abuso sexuales, antes de solicitarles información sobre esta cuestión.
Herramientas adicionales
El Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas y las ONG de los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y de Seguridad constituye el foro encargado de impulsar políticas y directrices mundiales sobre esta cuestión entre los trabajadores humanitarios. Para ello, el grupo de trabajo ha elaborado una colección de herramientas relacionadas con la protección contra la explotación y el abuso sexuales. Son un conjunto de directrices, instrumentos, materiales de capacitación y otros recursos, desarrollados por el grupo de trabajo en colaboración con otros socios. Disponible en inglés.
Para más información sobre las actividades de protección contra la explotación y el abuso sexuales de la Dependencia de Conducta y Disciplina del DOMP. Disponible en inglés.
Para consultar la estrategia amplia de las Naciones Unidas sobre la asistencia a las víctimas de explotación y abuso sexuales, véase Asamblea General de las Naciones Unidas, 2008, Estrategia amplia de las Naciones Unidas sobre la asistencia y el apoyo a las víctimas de la explotación y los abusos sexuales cometidos por personal de las Naciones Unidas y personal asociado, (A/RES/62/214), disponible en inglés.
Para consultar las directrices de las ONG internacionales sobre mecanismos de denuncia y respuesta, véase el proyecto de creación de organizaciones más seguras del Consejo Internacional de Organizaciones Voluntarias, disponible en inglés.
Para herramientas de capacitación de los coordinadores de cuestiones de explotación y abuso sexuales y del personal directivo superior, véase:
- Ward, J., 2009, One-day Learning Event for Senior Managers on Protection from Sexual Exploitation and Abuse by UN, NGO and IGO Personnel: A Guide for Senior Manager’s PSEA Learning Event with CD-ROM, Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas y las ONG de los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y de Seguridad en materia de protección contra la explotación y el abuso sexuales, Nueva York.
- Ward, J., 2009, Inter-agency Training for Focal Points on Protection from Sexual Exploitation and Abuse by UN, NGO and IGO Personnel: A Guide for PSEA Focal Point Training with CD-ROM, Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas y las ONG de los Comités Ejecutivos de Asuntos Humanitarios, y de Paz y de Seguridad en materia de protección contra la explotación y el abuso sexuales, Nueva York.