La elaboración de un plan de acción nacional tal como exige la ley puede incluir algunas o todas las etapas siguientes:
- Fortalecimiento de las capacidades y preparación
- Recopilación de datos
- Consultas, búsqueda de consenso y planificación estratégica
- Hacer partícipes a las personas
- Transferencia al nivel local
(Véase: UNFPA, Programación para abordar la violencia contra la mujer: 8 casos de estudio, vol. 2 (en inglés))
Preparación
En algunos países puede ser precisa una etapa inicial de fortalecimiento de las capacidades y educación preparatoria antes de que sea posible considerar la elaboración de un plan de acción nacional sobre la violencia contra la mujer. En particular, en los países en situaciones posteriores a conflictos, en las que la sociedad civil se ha debilitado, o en los países donde existe un reconocimiento escaso de la violencia por motivos de género como problema, puede ser necesaria una preparación importante para sentar las bases de un plan de acción nacional.
CASO DE ESTUDIO: Argelia
Cuando Argelia emergió de un decenio de conflicto en la década de 1990, las mujeres habían sido blanco de múltiples formas de violencia por motivos de género. El UNFPA emprendió iniciativas con grupos de mujeres que habían estado a la cabeza del movimiento en pro de reformas democráticas y de los derechos de la mujer para comenzar a sentar las bases de la coordinación entre el gobierno y la sociedad civil con el fin de trabajar conjuntamente en la tarea de abordar la cuestión de la violencia contra la mujer. El proceso comenzó con una valoración de las partes interesadas y con la identificación de los objetivos preliminares de una iniciativa de género. Un aspecto clave de este trabajo fue el fortalecimiento de la capacidad de los grupos de la sociedad civil para trabajar con el gobierno y monitorear la acción del gobierno. Durante un decenio, el UNFPA siguió trabajando con el gobierno y con asociados de la sociedad civil para producir un análisis de situación de las necesidades relacionadas con la violencia por motivos de género y llevar a cabo estudios de prevalencia y de opinión pública. Los medios de comunicación dieron una amplia cobertura a los resultados del estudio, lo cual ayudó a sentar las bases para las consultas con partes interesadas acerca de un plan nacional. Ministerios clave, como los de Salud y Población, Familia y Condición Femenina, Asuntos Exteriores, Justicia, Educación, Asuntos Religiosos e Interior, participaron activamente, y se celebraron tres consultas regionales en las que participaron más de 80 organizaciones de la sociedad civil. Este proceso desembocó en la creación de la Comisión Nacional para Combatir la Violencia contra la Mujer, a la que se encomendó la elaboración del plan de acción nacional definitivo. Mediante amplias consultas y la revisión de los datos, la Comisión Nacional elaboró la Estrategia Nacional para Combatir la Violencia contra la Mujer, que fue aprobada en 2007. Véase: UNFPA, Programación para abordar la violencia contra la mujer: 8 casos de estudio, vol. 2 (en inglés), págs. 9-15.
Recopilación de datos
Basar el plan de acción nacional en datos válidos y fiables es un paso fundamental. Los datos sobre prevalencia, la información sobre el costo para la sociedad y trazar mapas específicos de las estructuras institucionales que repercuten en la violencia contra la mujer constituyen una información de referencia importante para medir los progresos registrados en virtud de un plan nacional.
CASO DE ESTUDIO: Australia
En 2008, Australia estableció un consejo nacional con el cometido de ofrecer asesoramiento al gobierno sobre la creación de un plan de acción nacional. El consejo comenzó sus trabajos llevando a cabo una amplia investigación sobre la violencia contra la mujer en Australia, lo que incluyó obtener información de la Oficina de Estadísticas de Australia; el Estudio Internacional sobre Violencia contra la Mujer (en inglés); el Departamento de Familias, Vivienda y Servicios Comunitarios; el Instituto Australiano de Salud y Bienestar; el Instituto Australiano de Criminología y otras entidades. El consejo consultó asimismo con más de 2.000 australianos para reunir datos y aportaciones. Los resultados de esta recopilación de datos indicaron que 350.000 mujeres experimentan violencia física en Australia cada año y 125.000 experimentan violencia sexual. El consejo documentó un costo para el país de 13.600 millones de dólares. Finalmente, el consejo propuso un Plan Nacional para Reducir la Violencia contra la Mujer que incluía seis áreas de resultados clave junto con 20 acciones de alta prioridad que exigían una respuesta urgente del gobierno. Véase: Plan Nacional para Reducir la Violencia contra la Mujer: Acciones Inmediatas del Gobierno (en inglés), 2009.
Consulta y búsqueda de consenso
Realizar una consulta amplia en relación con el desarrollo de un plan de acción nacional es quizá la fase más importante del desarrollo, ya que brinda la oportunidad de educar a grupos de interés clave, fomentar el consenso sobre el camino a seguir y crear redes de apoyo tanto en el ámbito local como en el internacional.
CASO DE ESTUDIO: Plan nacional para combatir la trata de personas de Irlanda
Irlanda aprobó en 2007 legislación nacional contra la trata de personas. En relación con la nueva ley, se estableció un Grupo de Alto Nivel para elaborar un plan de acción nacional sobre la trata. El Grupo de Alto Nivel, dependiente del ministro de Justicia, estaba copresidido por el director general del Servicio de Inmigración Irlandés y un secretario adjunto del Ministerio de Justicia, Igualdad y Reforma Legislativa. El plan nacional se centró en cuatro áreas: prevención de la trata y sensibilización, enjuiciamiento del traficante, protección de la víctima y respuesta a la trata de menores. El proceso de consulta en Irlanda incluyó anuncios en los medios de comunicación para recabar comentarios de toda parte interesada. Entre los aproximadamente 30 grupos que presentaron documentos y recomendaciones figuraban el Consejo de la Inmigración de Irlanda y el Centro de Derechos de los Migrantes de Irlanda. Estos y otros grupos fueron decisivos para recordar al gobierno que la trata forma parte de un amplio espectro de violencia contra la mujer y para referenciar los instrumentos internacionales relativos a la trata para su consideración en el plan. El proceso de consulta tuvo como resultado la elaboración del Plan de Acción Nacional para Prevenir y Combatir la Trata de Seres Humanos en Irlanda 2009-2012 (en inglés). Véase: Documento presentado para el Plan de Acción Nacional para Prevenir y Combatir la Trata de Seres Humanos (en inglés), Consejo de Inmigración de Irlanda, 2007; Documento presentado al Plan de Acción Nacional Propuesto para Prevenir y Combatir la Trata de Seres Humanos (en inglés), Centro de Derechos de los Migrantes de Irlanda, 2007; Comunicado de prensa (en inglés), Departamento de Justicia, 11 de octubre de 2007.
Hacer partícipes a las personas
Estrechamente relacionado con la consulta está el hacer partícipes del plan a las partes interesadas clave. Es mucho más probable que las personas apliquen y defiendan un plan que piensan que les pertenece. Fomentar las consultas sobre el diseño del plan es clave, tal como se ha expuesto supra, pero fomentar el sentimiento de pertenencia puede ser un proceso diferente que implique habilidad política para lograr la participación de actores clave.
CASO DE ESTUDIO: Marruecos
En Marruecos, el fomento de la igualdad de género ha sido una cuestión sumamente controvertida. La introducción previa de un Plan de Acción Nacional para Integrar a la Mujer en el Desarrollo había generado una gran polarización. Cuando llegó el momento de elaborar una estrategia nacional para combatir la violencia contra la mujer, se habían aprendido lecciones de las iniciativas anteriores. El proceso de hacer partícipes a las personas requirió más de dos años, porque quienes estaban al frente de la iniciativa habían decidido no participar en la polarización que había caracterizado las iniciativas anteriores. La Secretaría de Estado para la Mujer, la Solidaridad y la Acción Social lideró la iniciativa de elaborar el plan nacional. Se recopilaron datos que se hicieron llegar a las partes interesadas. Algunos ministerios clave participaron en una fase temprana, como el Ministerio de Asuntos Religiosos, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Salud. La Secretaría de Estado contó también con el apoyo del UNFPA. Además, quienes se habían opuesto al plan nacional sobre la mujer en el desarrollo participaron en una fase temprana del proceso, con la esperanza de poder evitar la polarización. Se evitó el enfrentamiento directo y se mantuvieron abiertas las líneas de comunicación, aunque las partes no siempre se pusieron de acuerdo. La Secretaría de Estado entabló contacto con un equipo de ulemas para que ayudaran en la elaboración de una base coránica para muchas de las disposiciones del plan nacional, lo cual dificultó la postura de los detractores. Finalmente, se adoptó la nueva estrategia nacional con importante aceptación de numerosos grupos, incluido el Ministerio de Asuntos Religiosos, que ayudó a sensibilizar acerca del plan alentando a los imanes a tratar la cuestión de la violencia contra la mujer en la predicación del viernes. Véase: UNFPA, Programación para abordar la violencia contra la mujer: 10 casos de estudio (en inglés), págs. 31-37, 2007.
Transferencia al nivel local
Los planes de acción nacionales pueden ser muy eficaces, pero en muchos casos la información sobre el plan y el compromiso con él pueden no llegar hasta el nivel local. Esta falta de transferencia a las comunidades locales reduce la eficacia del plan y obstaculiza los avances. Idear una estrategia con el objetivo de lograr el compromiso de las comunidades locales para aplicar el plan nacional en el nivel local es una parte fundamental de la aplicación.
CASO DE ESTUDIO: Pactos municipales por la seguridad de las mujeres de Guatemala
En Guatemala, el Pacto Nacional por la Seguridad Integral de las Mujeres estableció nueve pilares prioritarios. El plan incluía también un proceso de consulta local con los municipios, como reconocimiento de que muchos problemas de violencia son de ámbito muy local. Éste era el caso especialmente de los femicidios en ciertas áreas del país. Las consultas de ámbito local sobre la elaboración de estrategias locales para la igualdad de género y la prevención de la violencia fueron acompañadas de debates sobre el desarrollo de las zonas en cuestión. El programa de pactos municipales unió a autoridades de los gobiernos locales, grupos cívicos, organizaciones no gubernamentales y dirigentes comunitarios para elaborar planes de protección a las mujeres. El programa de pactos municipales se centró también específicamente en trazar el mapa de los valores y recursos de las comunidades que podían utilizarse para apoyar los nueve pilares incluidos en el plan nacional. El resultado de estos procesos locales fue la elaboración de pactos locales en 20 comunidades. Los resultados positivos –por ejemplo el aumento de la colaboración entre la Secretaría Presidencial de la Mujer y los gobiernos locales en cuestiones de género, el aumento del empoderamiento de las mujeres en las comunidades locales para hacer valer sus propios derechos y la sensibilización e integración de las cuestiones de género en la planificación del desarrollo– promovieron el desarrollo de pactos locales en municipios adicionales en todo Guatemala. Véase: UNFPA, Programación para abordar la violencia contra la mujer: 8 casos de estudio, vol. 2 (en inglés), págs. 53-57.